‘Iedereen wordt geacht de wet te kennen’, is een stelregel als het gaat om naleving van wet- en regelgeving. Maar tegelijkertijd is het natuurlijk een fictie, want de hoeveelheid wetten en de ingewikkeldheid ervan zijn voor lang niet iedereen te doorgronden. Dat geldt zeker ook voor de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen[1] , vaak kortweg EVOA genoemd. Kan van iedereen die met deze wet te maken heeft - zoals afvalbedrijven, transporteurs en expediteurs – verwacht worden deze complexe Europese wet zo goed te kennen dat er geen fouten in de naleving ervan gemaakt worden?
EVOA is complex
De EVOA is sinds de eerste versie uit 1993 de Europese wet die bepaalt of, en zo ja, op welke manier afvalstoffen tussen landen mogen worden overgebracht, zowel binnen de Europese Unie als vanuit en naar de EU. Inmiddels geldt de versie uit 2006, maar ook de Verordening 1013/2006 is uitvoerig en complex. De EVOA is op zichzelf al een uitvoerige en moeilijke regeling, maar dat klemt te meer vanwege de koppeling op onderdelen ervan met de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen . De EVOA kent allerlei procedurele regimes die inhoudelijk gekoppeld zijn met de Kaderrichtlijn afvalstoffen[2] vanwege begrippen als ‘afvalstof’, ‘nuttige toepassing’ en ‘verwijdering’.
Zelfs de Europese wetgever begrijpt dat de EVOA en de Kaderrichtlijn afvalstoffen geen eenvoudige wettelijke regeling is, want bij de wijziging in 2018 werd aan de Europese Commissie de mogelijkheid geboden om richtsnoeren op te stellen voor de interpretatie van de richtlijnvereisten met inbegrip van de definities van afval, preventie, hergebruik, voorbereiding voor hergebruik, nuttige toepassing, recycling en verwijdering.
Ook zijn er al diverse zogenoemde Correspondents’ Guidelines gepubliceerd als hulpmiddel bij het invullen van de formulieren die op grond van de EVOA gebruikt moeten worden bij grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen. In deze ‘guidelines’ komt op onderdelen duidelijk naar voren dat niet altijd in elke lidstaat van de Europese Unie dezelfde interpretatie geldt, zoals bij de vraag welke marktpartij ingevuld moet worden in vakje 1 van het formulier op grond van Bijlage VII van de EVOA bij vergunningvrije transporten voor zogenoemde groene-lijstafvalstoffen.[3]
Kennis en intentie
Als de Europese wetgever zulke moeilijke wetten maakt dat zelfs lidstaten over de uitleg hiervan van mening verschillen, kan dan een ondernemer zich erop beroepen dat hij de EVOA niet kent of begrijpt in het geval handhavende autoriteiten hem op de niet-naleving van de Europese regels voor de in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen aanspreken? Als iedereen geacht wordt de wet te kennen, zou men denken van niet. Toch deed de Rechtbank Rotterdam een uitspraak waarin rekening werd gehouden met onvoldoende kennis van de EVOA bij de verdachte ondernemer die bij de export van afvalstoffen betrokken was.[4]
In deze zaak ging het erom dat de verdachte ondernemer via zijn Rotterdamse onderneming te Rotterdam het transport van een truck naar Nigeria geregeld had bij een bedrijf in Antwerpen. In die truck bevonden zich een afgedankte en gebruikte bestelbus, een afgedankte personenauto, een accu voor een personenauto en televisietoestellen. De personenauto had geen achterruit, was volgestopt met elektrische toestellen en lag op zijn zijkant in de oude bestelbus. De lading was bovendien niet beschermd tegen beschadigingen tijdens het transport. Op soortgelijke wijze was er een transport van nog een andere truck, met een lading van 68 gebruikte koelkasten en diepvriezers, waarvan 7 met een afgeknipte kabel. Er waren van de elektrische en elektronische apparaten uit beide bovengenoemde transporten geen geldige test- of controlerapporten aanwezig waaruit de functionaliteit van deze goederen bleek.
De raadsman van de verdachte ondernemer voerde aan dat zijn cliënt niet de eigenaar van de geëxporteerde goederen was, maar slechts chauffeur en expediteur. De rechtbank ging hierin niet mee, omdat het verbod op illegale overbrenging van afvalstoffen als bedoeld in artikel 2, onder 35 van de EVOA, neergelegd in artikel 10.60 van de Wet Milieubeheer, voor een ieder geldt. Als overtreder moet aangemerkt worden diegene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden en die het in zijn macht heeft om aan de illegale situatie een einde te maken. De verdachte werd door de rechtbank gezien als een professioneel deelnemer in de markt die zich richt op de uitvoer van gebruikte voertuigen en goederen naar West-Afrika en wordt geacht bekend te zijn met de gebruiken en risico’s die daarbij komen kijken. Hij heeft de verscheping van de goederen vanuit België naar Afrika geregeld, evenals het transport van Nederland naar Antwerpen. Als vervoerder en expediteur is hij een onmisbare schakel in de overbrenging van de goederen naar West-Afrika en had hij het in zijn macht om handelingen in strijd met de EVOA te voorkomen. Als zorgvuldig expediteur in een gevoelige branche wordt van hem verwacht alles te doen wat in zijn macht ligt om zeker te stellen dat geen afvalstoffen in strijd met de EVOA worden overgebracht. Dat betekende in dit geval dat hij ten minste de over te brengen goederen had moeten (laten) controleren en kunnen en moeten zien dat de begeleidende documentatie bij de beide transporten niet aanwezig of onvoldoende was, aldus de rechtbank.
De rechtbank volgde hiermee de bestendige lijn in de rechtspraak over de EVOA. Als er een overtreding wordt geconstateerd, kom je als ondernemer daarmee niet lichtvaardig weg en kan je je niet verschuilen achter andere marktpartijen die een belangrijkere rol vervulden bij het transport, zoals de eigenaar van de goederen.
Ook al sluit de rechtbank dus aan bij de vaste rechtspraak, in de uitspraak van 8 december 2022 valt op dat de rechters coulant zijn voor de verdachte ondernemer omdat deze de EVOA niet goed kende en verder geen kwaad in de zin had. De rechtbank overweegt bij de bepaling van de strafmaat het volgende:
“De verdachte heeft met voornoemde illegale overbrengingen gehandeld in strijd met de EVOA die in het belang van de volksgezondheid en ter bescherming van het milieu beoogt internationale transporten van afval te reguleren. Een strikte handhaving van de geldende Europese regelgeving is noodzakelijk met het oog op de in het geding zijnde belangen als hiervoor vermeld. De verdachte heeft met de onderhavige illegale overbrengingen van gevaarlijke afvalstoffen het internationale en nationale milieubeleid doorkruist.”
Hierna wordt de rechtbank milder en oordeelt dat normaal gesproken een onvoorwaardelijke geldboete een passende straf is, maar dat in dit geval de rechtbank rekening houdt met persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Ook dat is nog niet opzienbarend, maar wel dat de rechtbank vaststelt dat op de zitting is gebleken dat:
“de verdachte onvoldoende in staat is geweest de complexe milieuwetgeving omtrent het overbrengen van afvalstoffen te doorgronden en dat zijn handelen niet zo zeer ingegeven lijkt te zijn door verkeerde intenties maar dat dit voortkwam uit een tekort aan kennis en inzicht.”
De rechtbank houdt het vervolgens op de oplegging van een voorwaardelijke geldboete van € 5.000,- en legt geen taakstraf op, die wel was geëist door het Openbaar Ministerie.
Rechtsonzekerheid
De EVOA is al sinds 1993 een bron van discussie tussen overheid en bedrijfsleven en dat heeft voor talloze rechtszaken gezorgd. Het belang van de rechtszekerheid is er natuurlijk niet mee gediend dat EVOA-geschillen voortdurend door een rechter moeten worden beslecht. Rechtsonzekerheid is een voedingsbodem voor problemen. De wet zou juist houvast moeten bieden aan de praktijk, maar dat is bij de EVOA zeker niet altijd het geval.
Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden overwoog in een hoger beroep in een uitspraak als volgt:
“De afvalstoffenregelgeving wordt in de praktijk als bijzonder gecompliceerd ervaren.”
In die zaak constateerde het Hof dat de vraag of afvalstoffen tegelijkertijd dierlijke bijproducten kunnen zijn (en daarmee vrijgesteld van de EVOA) op verschillende manieren kan worden beantwoord. De tekst van de wet biedt in dit verband een andere uitkomst dan de uitleg op grond van de geschiedenis van de totstandkoming van de regeling. Daarom stelde het Gerechtshof hierover zogenoemde prejudiciële vragen aan het EU Hof van Justitie om zodoende een eensluidende uitleg van het Europese recht op tafel te krijgen.
Als de rechter er zelf al niet uitkomt, dan zou je verwachten dat wel vaker in rechte begrip wordt getoond voor de complexiteit van de EVOA, zoals in de hiervoor genoemde Rotterdamse strafzaak. Toch is de uitspraak in die zaak eerder uitzondering dan regel. Vaak genoeg wordt door ondernemers in economische strafzaken over EVOA-overtredingen aangevoerd dat de EVOA en bijbehorende afvalwetgeving, zoals de Kaderrichtlijn afvalstoffen, anders begrepen werd dan hoe de handhavers er tegen aan bleken te kijken.
Rechtsdwaling
Zo betoogde een verdachte vennootschap bij een strafzaak over export van asfaltgranulaat als afvalstof naar Litouwen dat het bedrijf zich heeft verdiept in de regelgeving in Litouwen en op basis van de opgedane informatie heeft gehandeld op een manier die volgens de verdachte geheel volgens de regels was. Met andere woorden, er zou sprake zijn van dwaling ten aanzien van de wederrechtelijkheid van de afvalexport. De Rechtbank Rotterdam verwierp dit verweer en overwoog:[5]
“ Voor het slagen van een beroep op afwezigheid van alle schuld wegens dwaling ten aanzien van de wederrechtelijkheid van het bewezen verklaarde feit, is vereist dat aannemelijk is geworden dat de verdachte heeft gehandeld in een verontschuldigbare onbewustheid ten aanzien van de ongeoorloofdheid van de hem verweten gedraging. Daarvan kan sprake zijn indien de verdachte is afgegaan op het advies van een persoon of instantie aan wie of waaraan zodanig gezag valt toe te kennen dat hij in redelijkheid op de deugdelijkheid van het advies mocht vertrouwen.”
De rechtbank constateerde dat de verdachte geen navraag bij de bevoegde autoriteiten had gedaan of asfaltgranulaat in Litouwen als afval mocht worden verwerkt, maar alleen zelf er vanuit ging dat het asfaltgranulaat in Litouwen gezien zou worden als een product en dus niet als een afvalstof. Verder nam de rechtbank in aanmerking dat de verdachte een in afvalstoffen gespecialiseerd bedrijf is dat zich al meer dan tien jaren hield met de import en export van afvalstoffen, met name asfaltgranulaat. Bovendien is het de verantwoordelijkheid van de verdachte om zich goed op de hoogte te stellen van de (internationale) wetgeving hieromtrent, aldus de rechtbank. In dezelfde lijn kom je meer voorbeelden tegen in de jurisprudentie over de EVOA, waarbij ook wel voorkomt dat ondernemers van tevoren de overheid wel vragen hebben gesteld over hoe te handelen, maar dat hierbij geen duidelijk antwoord kon worden gegeven.
Slotsom
De slotsom is dat onbetwist geldt dat de EVOA een moeilijke Europese wet is, maar dat bedrijven in de afval- en transportsector geacht worden zich ervoor in te spannen om deze wetgeving toch te doorgronden en de op basis hiervan wereldwijd geldende regels voor in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen zorgvuldig na te leven. Immers, iedereen wordt geacht de wet te kennen…
