mr. Joost Wery ( advocaat vervoerrecht bij Damsté Advocaten, Amsterdam)
Zoals bij alle regels, bestaat de kans dat regels kunnen worden overtreden, zo ook binnen de sector wegvervoer. Niemand is perfect, helaas. Met dit artikel willen wij jullie erop attenderen dat het bepalen van de hoogte van de boete niet altijd zo zwart-wit is als de boeteoplegger stelt!
Zoals voor zoveel (juridische) onderwerpen geldt, is ook voor de bestuurlijke boete maatwerk voorgeschreven. Het goede nieuws is dat in de nieuwe beleidsregel Boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2022 (hierna: de Beleidsregel) de jurisprudentielijn die in de rechtspraak is gegeven, nu ook door de minister feitelijk in de Beleidsregel is vastgelegd.
Wij zullen hieronder nader toelichten waarom dit maatwerk van belang is en daarnaast een aantal andere punten van de Beleidsregel uitlichten. In dit artikel staan we eerst stil bij de nieuwe beleidsregel. Vervolgens laten we zien, hoe de rechter omgaat met het vaststellen van de hoogte van de boete. Hierbij hebben wij gebruik gemaakt van de informatie van TLN die te vinden is via https://www.tln.nl/app/uploads/2023/03/Nieuwe-Beleidsregel-Boeteoplegging-Arbeidstijdenwet-en-Arbeidstijdenbesluit-vervoer.pdf Een dankzegging daarvoor is op zijn plaats.
Maatwerk bij inspecties op het bedrijf resp. tijdens transport
Om beter maatwerk te kunnen bieden en recidive te voorkomen, zijn in de Beleidsregel nieuwe definities opgenomen, zoals die van de ‘eerste bedrijfsinspectie’, ‘tweede bedrijfsinspectie’ en ‘volgende bedrijfsinspectie’. Bij een eerste bedrijfsinspectie zijn alleen de ‘heel belangrijke inbreuken’ en de ‘meest belangrijke inbreuken’ direct beboetbaar. Het belang van de inbreuken wordt bepaald aan de hand van de hoogte van de boete.[1] Pas bij een tweede bedrijfsinspectie zijn ook de ‘belangrijke inbreuken’ direct beboetbaar en bij een derde of volgende bedrijfsinspectie ook de ‘kleine inbreuken’.
Een vergelijkbare reeks zien we bij transportinspecties (de controles onderweg), maar daar is het onderscheid echter niet van belang voor de vraag welke overtredingen beboet mogen worden, maar voor de vraag hoe hoog de boete zal zijn. Bij een eerste transportinspectie is de maximale boete voor een werkgever of zelfstandige lager dan bij een tweede of volgende transportinspectie. De maximale boetebedragen gelden niet als er sprake is van tachograafmanipulatie om de regels voor de rij- en rusttijden te omzeilen. Daarnaast is het bij een tweede transportinspectie zo, dat als dezelfde wettelijke verplichtingen of verboden als bij de eerste inspectie wederom blijken te zijn overtreden, het boetebedrag per overtreding met 100% wordt verhoogd. Bij een volgende transportinspectie is dat zelfs 200%.
Geen verwijtbaarheid
De normen in de arbeidstijdenregelgeving zijn zo geformuleerd dat het niet uitmaakt of er sprake is van verwijtbaarheid, schuld of opzet; het enkele feit dat de norm wordt overtreden, kan tot beboeting leiden. Desondanks kan er niet beboet worden als er helemaal geen sprake is van verwijtbaarheid.
Boetes naar rato van verwijtbaarheid
Voor boetes (op basis van artikel 10:5 van de de Arbeidstijdenwet) is de hiervoor beschreven differentiatie die vereist toegepast wordt door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) nu ordentelijk in de Beleidsregel verwerkt. Het systeem lijkt een beetje op de kledingmaten S, M, L en XL. ‘Normale verwijtbaarheid’ is de standaard. Laten we dit maat M noemen. Dit levert een basisbedrag op. Is er sprake van verminderde verwijtbaarheid dan wordt dat bedrag gehalveerd (S). Bij ‘grove schuld’ wordt het bedrag vermenigvuldigd met anderhalf (L) en bij ‘opzet’ met twee (XL).
Bij het bepalen van de mate van verwijtbaarheid kunnen in ieder geval de volgende omstandigheden worden meegewogen:
a. eerdere interventies (bijv. bestuurlijke boetes, last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, waarschuwing of eerdere strafrechtelijke handhaving) of overtredingen;
b. andere overtredingen in de controleperiode (bijv. overtredingen die niet meegenomen worden in het boeterapport);
c. het behaalde voordeel met de overtreding;
d. de impact/duur van de overtreding; en
e. of de overtreding op eigen initiatief is beëindigd.[2]
Voor het bepalen van de hoogte van een boete zal een goede feitenvaststelling moeten plaatsvinden op basis waarvan de mate van verwijtbaarheid kan worden beoordeeld. Om een evenredige boete te kunnen bepalen, is dit een noodzakelijke factor om in kaart te brengen.
Nog een paar beleidswijzigingen
Maximaal bedrag boetebeschikking bij een eerste bedrijfsinspectie
Bij een eerste bedrijfsinspectie kent de boetebeschikking een maximaal bedrag. Dat is bij een bedrijf met 100 werknemers of meer: € 90.000. Bij bedrijven met minder werknemers, en zelfstandigen (eigen rijders), is dat respectievelijk 25%, 50% of 75% van dit bedrag, afhankelijk van het aantal werknemers. Aangezien er nu in de Beleidsregel ook rekening wordt gehouden met de mate van verwijtbaarheid is er een matrix ontstaan. Dat houdt in dat enerzijds gekeken wordt naar het aantal werknemers en daarnaast naar de mate van verwijtbaarheid over alle overtredingen tezamen. Afhankelijk van de uitkomst daarvan wordt het maximale bedrag van de boetebeschikking bepaald.
Nieuwe boetecodes
Verder zijn er enkele nieuwe boetecodes (overtredingen) opgenomen. Het betreft codes die betrekking hebben op normen die met het Mobility Package zijn toegevoegd, zoals bijvoorbeeld het invoeren van het symbool van de landcode bij grenspassages; boete € 200,-.
Wijziging boetebedragen
Daarnaast is een groot aantal boetebedragen gewijzigd. Dat heeft te maken met het feit dat in de Beleidsregel in navolging van het ERRU-register een vierde boetecategorie is verwerkt. Sommige boetebedragen zijn verhoogd, anderen verlaagd.
Inwerkingtreding
De nieuwe Beleidsregel is per 24 maart 2023 in werking getreden. De oude Beleidsregel blijft van toepassing op overtredingen begaan tot die datum. Leidt deze nieuwe Beleidsregel echter voor overtredingen begaan tot 24 maart 2023 tot een gunstiger resultaat (voor de werkgever, zelfstandige of werknemer), dan zal deze nieuwe Beleidsregel worden toegepast.[3]
Differentiatie op basis van mate van verwijtbaarheid
Hoe wordt de hoogte van een bestuurlijke boete (in het algemeen) bepaald? Het lijkt een simpele vraag, zeker als er een beleidsregel is opgesteld waarin regels met betrekking tot boetes en overtredingen zijn opgenomen. Maar er zijn meerdere factoren die meewegen om een juiste beoordeling te kunnen maken. In de jurisprudentie zijn handvatten gegeven om de hoogte van de boete op redelijke wijze te bepalen.
Mate van verwijtbaarheid
Een boete mag alleen worden opgelegd als er sprake is van enige mate van verwijtbaarheid, met andere woorden er mag geen boete worden opgelegd als verwijtbaarheid volledig ontbreekt.[4] Ook bij het bepalen van de hoogte van de boete is het wettelijk voorgeschreven dat dit wordt afgestemd op (o.a.) de mate van verwijtbaarheid.[5] Zo is er een verschil tussen een overtreder die bewust (en vaak herhaald) een bepaalde overtreding begaat, tegenover een overtreder die zich niet bewust is van de overtreding en direct maatregelen treft nadat de overtreding aan hem bekend is gemaakt. Uit de rechtspraak blijkt dat de factor verwijtbaarheid een belangrijk element is om te beoordelen of de hoogte van een boete als ‘evenredig’ kan worden gezien.
De gangbare termen voor de mate van verwijtbaarheid zijn: ‘verminderde verwijtbaarheid’, ‘normale verwijtbaarheid’, ‘(grove) schuld’ of ‘opzet’, zoals bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022[6] . Hiermee sluit de Afdeling expliciet aan bij de specifieke differentiatie zoals reeds was vastgelegd in een tweetal beleidsregels.[7] In voorgaande uitspraken[8] heeft de Afdeling al wel eerder aangegeven dat een beleidsregel als ‘onredelijk’ wordt beoordeeld als een nadere differentiatie voor de mate van verwijtbaarheid ontbreekt dan wel te beperkt is. In deze laatstgenoemde uitspraak wordt expliciet aangesloten bij een vastgelegde cijfermatige differentiatie: 100%, 75%, 50% en 25% indien sprake is van respectievelijk opzet, (grove) schuld, normale verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid.
Deze differentiatie is nu ook overgenomen en vastgelegd in de Beleidsregel.
Vaste lijn in rechtspraak
Ook de lagere rechtspraak lijkt deze lijn van de Afdeling goed te volgen: in een uitspraak van 24 maart 2023[9] heeft rechtbank Gelderland meegewogen dat de overtreder zich niet bewust was van de overtredingen (mede door specifieke omstandigheden van dit geval). Het feit dat de overtreder direct na het kennisnemen van de overtredingen maatregelen heeft getroffen en de jaren daarna geen enkele overtreding meer heeft begaan, heeft de rechtbank beoordeeld als bevestiging van het ontbreken van bewustzijn van de overtreding en op grond daarvan sprake van verminderde verwijtbaarheid.
Het is erg fijn om te zien dat de rechtspraak op alle niveaus rechtszekerheid voor dit onderwerp weet te creëren door het volgen van deze vaste lijn. Dat deze differentiatie op voorhand door de minister(s) in beleidsregels wordt vastgelegd, zoals in deze Beleidsregel, verhoogt de rechtszekerheid en ook de rechtseenheid alleen maar!
Conclusie
De Beleidsregel voorziet in een heldere differentiatie voor het bepalen van de hoogte van een opgelegde boete, gebaseerd (o.a.) op de mate van verwijtbaarheid. Hiermee wordt de jurisprudentielijn van de Afdeling gevolgd en wordt de rechtszekerheid vergroot.
Meer nog dan voorheen is het aan te raden om, per geval van boeteoplegging, kritisch te kijken naar hoe de hoogte van de boete is bepaald!
Voetnoten
3. Bron: TLN https://www.tln.nl/nieuws/nieuwe-beleidsregel-boeteoplegging-arbeidstijdenwet-en-arbeidstijdenbesluit-vervoer-wegvervoer-2022/
