Zelfs onbedoelde invulfout maakt afvaltransport illegaal

Het grensoverschrijdend vervoer van afvalstoffen onder de werking van de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA)(1) is een complexe aangelegenheid. Daarbij maakt het niet uit of het gaat om vervoer zonder of met voorafgaande toestemming van de overheid. Beide regimes blijken in de praktijk op moeilijkheden te stuiten. Een foutje op de officiële documenten is snel gemaakt. Is zo’n foutje ook een probleem, als uit de schriftelijke informatie, die de chauffeur toont bij de inspectie van een transport, duidelijk blijkt, wat er wordt vervoerd en waar naar toe?

1. BESTEMMING INCONSISTENT

Onlangs deed het Europese Hof van Justitie uitspraak in een zaak, die door een Hongaarse rechtbank aan het Hof werd voorgelegd met zogenoemde prejudiciële vragen.(2) Het ging om het Macedonisch bedrijf Nutrivet dat papierafval onder de groene lijst vervoerde door Hongarije. Bij een controle door de Hongaarse autoriteiten stelden de inspecteurs vast dat de vracht afkomstig was van Nutrivet, maar de informatie over de bestemming in de begeleidingspapieren was tegenstrijdig. Op twee plaatsen stond de Hamburger Recycling Group in Oostenrijk als ontvanger vermeld, terwijl op een derde plek de installatie van Hamburger Hungária in Hongarije vermeld stond. In de visie van de Hongaarse autoriteiten ging het om een illegaal transport omdat de wettelijk vereiste documentatie foutief was ingevuld.

2. FOUT IN BIJLAGE VII-FORMULIER

De Hongaarse inspectie heeft vastgesteld dat voor de twee overbrengingen van afvalstoffen het bijlage VII-formulier (3) als geleidedocument niet in overeenstemming was met de bepalingen van EVOA, aangezien de inhoud van de vakken 2 en 7 van het bijlage VII-formulier niet overeenkwam met die van vak 11(4), en dat de eindbestemming van die overbrengingen niet met zekerheid kon worden vastgesteld. Hiervoor werden boetes opgelegd van in totaal EUR 7.251,=. Met de hierbij opgetelde procedurekosten liep het financiële nadeel voor Nutrivet op tot boven de EUR 8.000,=.

Nutrivet kon zich niet verenigen met de boetes die werden opgelegd. Elk van de ladingen was behalve van het bijlage VII-formulier als geleidedocument vergezeld van een internationale CMR-vrachtbrief. Uit dit andere begeleidingspapier viel wel duidelijk af te leiden wat de bestemming moest zijn. Het bedrijf stelde zich op het standpunt dat het onder die omstandigheden niet correct is om het bedrijf af te rekenen op een onbedoelde administratieve tekortkoming, terwijl klaarblijkelijk geen sprake is van bewust verkeerd ingevulde formulieren.

Hoewel de Hongaarse rechtbank in haar verwijzingsuitspraak diverse vragen aan het Europese Hof van Justitie had gesteld, diende het Europese Hof in de kern antwoord te geven op de vraag of de onjuistheid op het wettelijk voorgeschreven VIIformulier gekwalificeerd moet worden als een overbrenging van afvalstoffen die geschiedt op een wijze die “niet feitelijk is gespecificeerd” in het in bijlage VII opgenomen document’ in de zin van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van de EVOA wanneer de opdrachtgever voor de overbrenging de vakken met betrekking tot de ‚importeur/ontvanger’, de ‚inrichting voor nuttige toepassing’ en de ‚betrokken land(en)/sta(a) t(en)’ (respectievelijk de vakken 2, 7 en 11) van het in bijlage VII bij de verordening opgenomen document op onderling onverenigbare wijze invult, maar de desbetreffende informatie wel duidelijk vermeld staat op de internationale vrachtbrief (en andere beschikbare documenten). Met andere woorden: de wettelijk benodigde informatie wordt wel verstrekt, maar strict genomen is het bijlage VII-formulier onjuist.

Het Hof van Justitie overweegt in deze procedure dat ingevolge artikel 18(5) van EVOA de onder de rechtsmacht van het land van verzending vallende opdrachtgever voor de overbrenging ervoor zorgt dat de afvalstoffen vergezeld gaan van bijlage VII als het geleidedocument en dat de bevoegde nationale autoriteiten met het oog op controle, handhaving van deze verordening, planning en statistische doeleinden kunnen opvragen.(6) Dit om ertoe bij te dragen dat transporten van dergelijke afvalstoffen beter kunnen worden gevolgd, Aangezien het bijlage VII-document de enige gedetailleerde informatiebron is betreffende de overbrenging van afvalstoffen waarin die verordening voorziet om de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen in staat te stellen de krachtens deze verordening op hun rustende taak van toezicht en controle uit te voeren, moet het naar behoren worden ingevuld door degene die opdracht geeft voor een dergelijke overbrenging.

3. ADEQUAAT VOLGEN AFVALTRANSPORT

Volgens het Hof van Justitie maakt de informatie die verplicht moet worden vermeld in het bijlage VII-formulier als geleidedocument, en die met name de importeur/ontvanger, de inrichting voor nuttige toepassing en de betrokken landen/staten betreft, het mogelijk de overbrengingen adequaat te volgen. Die informatie is immers niet alleen relevant voor de bescherming van het milieu, maar ook noodzakelijk om de taken van toezicht en controle correct uit te voeren, teneinde de kwaliteit van het milieu en de gezondheid van de mens in stand te houden, te beschermen en te verbeteren.

Gelet hierop overweegt het Hof: “Hieruit volgt dat wanneer het geleidedocument dergelijke onjuiste of inconsistente informatie bevat, de hierboven bedoelde taken van toezicht en controle niet zouden kunnen worden verzekerd overeenkomstig verordening nr. 1013/2006, aangezien de bevoegde autoriteiten, bij gebreke van correcte informatie over de modaliteiten van de betrokken overbrenging, voor die overbrenging niet zouden kunnen zorgen voor een gepaste follow-up met het oog op de voorkoming van negatieve gevolgen voor het milieu en activiteiten die de gezondheid van de mens schaden.”

Het Hof van Justitie komt tot de conclusie dat de onjuistheden en inconsistenties op het bijlage VII-formulier maken dat sprake is van een illegale overbrengingen in de zin van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van de EVOA.

Wat het Hof van Justitie betreft wordt aan deze conclusie niet afgedaan door het feit dat de in het bijlage VII-formulier verplicht te vermelden informatie correct is vermeld in andere documenten die ter beschikking van de bevoegde autoriteiten zijn gesteld, te weten de internationale vrachtbrief. Het Hof vindt het evenmin van belang dat er geen sprake was van opzet en dat de procedures van artikel 24 van voormelde verordening niet zijn toegepast (7), omdat artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 geen van de genoemde drie elementen vermeldt.

4. SNELLE CONTROLES ONDERWEG

Het Hof kent het bijlage VII-formulier als geleidedocument een belangrijke status toe:

“De doeltreffendheid van de controles van de afvalstoffen tijdens hun vervoer of bij hun aankomst op de plaats van bestemming wordt immers verhoogd doordat de autoriteiten van de staat van doorvoer of van bestemming door de raadpleging van het geleidedocument onmiddellijk op de hoogte zijn van de nodige gegevens, zonder dat zij nog verdere verificaties hoeven uit te voeren, die noodzakelijkerwijs een geruime tijd in beslag nemen en met hoge kosten gepaard gaan, aangezien zij veronderstellen dat de betrokken lading wordt geïmmobiliseerd.”

Het maakt in de visie van het Hof daarbij niet uit of sprake is van doelbewuste misleiding of een administratieve fout. Het Hof benadrukt dat de bewoordingen van artikel 2, punt 35, onder g), iii), van verordening nr. 1013/2006 niet vereisen dat de fouten of inconsistenties in de gegevens die in het in bijlage VII bij die verordening bedoelde geleidedocument moeten worden gespecificeerd, het resultaat zijn van een frauduleuze handeling.

Het Hof stelt: “Ongeacht of een fout al dan niet opzettelijk is gemaakt, blijft het bovendien een feit dat wanneer een fout resulteert in een inconsistentie, zij de controleautoriteiten van de betrokken lidstaten verplicht om verdere verificaties uit te voeren, waardoor de onmiddellijke controle van de overbrenging louter op basis van bijlage VII bij verordening nr. 1013/2006 onmogelijk wordt gemaakt, zodat deze twee types fouten althans in het stadium van de kwalificatie van de inbreuk op dezelfde wijze moeten worden behandeld.”

5. HOOGTE VAN DE BOETE

De vraag welke boete passend is, ligt volgens het Hof van Justitie bij de nationale rechter die hierover moet oordelen. De nationale rechter dient, rekening houdend met alle feitelijke en juridische omstandigheden die de aanhangig gemaakte zaak kenmerken, te beoordelen of het boetebedrag niet verder gaat dan nodig is om de door de betrokken wetgeving nagestreefde doelstellingen te bereiken. Hierbij wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Hierover merkt het Hof op dat in zijn arrest van 26 november 2015, Total Waste Recycling (8) geoordeeld wordt dat de nationale rechter bij de toetsing van de evenredigheid van een dergelijke sanctie gehouden is in het bijzonder rekening te houden met de gevaren die deze inbreuk op het gebied van de bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens kan veroorzaken. Een geldboete is dus wel mogelijk.

6. CONCLUSIE

Bij transportbedrijven die betrokken zijn bij grensoverschrijdend verkeer van afvalstoffen dient de bedrijfsvoering derhalve gericht te zijn op maximale zorgvuldigheid bij het consistent invullen van de begeleidingspapieren.(9) Bij een onjuist ingevuld formulier wordt een transport illegaal geoordeeld, ongeacht of sprake is van een onbedoelde onoplettendheid. Als de informatie niet klopt, kunnen de controlerende autoriteiten hun werk niet goed doen en dat gaat wat het Hof van Justitie betreft boven alles omdat zich hierbij milieurisico’s kunnen voordoen.