Wet Bibob van invloed op vergunningen in afvalbranche en transportsector

  mr. Ron Laan (Partner en advocaat afvalstoffenrecht bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten)    

  mr. Lucinda Hoogewerf (Partner en advocaat afvalstoffenrecht bij Van Diepen Van der Kroef Advocaten)

De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) is bedoeld om te voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert. De Wet Bibob geeft bestuursorganen de mogelijkheid tot onderzoek naar strafbare feiten van bedrijven en personen die een vergunning aanvragen of willen verlengen. Deze wetgeving heeft echter als onbedoeld neveneffect dat ook legale ondernemingen en hun zakelijke partners erdoor geraakt kunnen worden. Deze wet was oorspronkelijk beperkt tot de horecasector, maar is inmiddels ook van toepassing verklaard op andere branches, waaronder de transportsector (personen - en goederenvervoer over de weg) en de afvalbranche.

In dit artikel volgt uitleg over de werking van de Wet Bibob. Daarbij komt ook de toetsing van de bestuursrechter aan de orde, met name het “samenhang”-criterium en de proportionaliteit van de besluitvorming in relatie tot de geconstateerde strafbare feiten. Een negatief ‘Bibob-oordeel’ is afhankelijk van verschillende factoren:  het aantal overtredingen, de omvang ervan en  de eventuele opzet. Het totaalbeeld leidt tot een al dan niet positief oordeel. Het voorkomen van overtredingen is dan ook vanzelfsprekend de beste manier om de Wet Bibob op afstand te houden.

De Wet Bibob en de invloed daarvan op de transportsector en de afvalbranche is tweeledig. Allereerst kunnen dergelijke bedrijven met de Wet Bibob bij het aanvragen van vergunningen aan een Bibob-toetsing onderworpen worden. In het ergste geval kan dit leiden tot een weigering om een vergunning te verlenen. Ten tweede kunnen overtredingen begaan binnen de eigen bedrijfsvoering of bij die van zakenpartners, reden zijn voor een negatief integriteitsoordeel, op grond waarvan reeds verleende vergunningen of subsidies kunnen worden ingetrokken.

Wet Bibob

Bij de Wet Bibob gaat het om integriteitstoetsing als bestuursrechtelijk instrument dat preventief kan worden ingezet door de overheid. Er wordt bij vergunningverlening vooraf gekeken of met die vergunning goed wordt omgegaan. Als er een ernstig gevaar dreigt dat bijvoorbeeld een vergunning wordt misbruikt, kan de vergunning worden geweigerd. Een bestaande vergunning kan overigens om die reden ook worden ingetrokken. Het doel van de wet is te voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten zou faciliteren. Het is immers onwenselijk dat criminele activiteiten kunnen plaatsvinden met behulp van een op zichzelf legale onderneming of dat uit criminele activiteiten verkregen geld wordt geïnvesteerd in legale bedrijven. Aanvankelijk was de Wet Bibob gericht op met name de toetsing van de integriteit van ondernemers in de horecasector, maar de werking van deze wet is inmiddels uitgebreid. Ook de afvalbranche en de hiermee verbonden transportsector vallen er nu onder. Door het grote toepassingsbereik lopen ondernemingen steeds vaker het risico om aan een onderzoek op basis van de Wet Bibob onderworpen te worden, met mogelijk gevolgen voor bestaande of aangevraagde vergunningen.

Toetsing vergunningen

Toetsing gedrag

Uiteraard hebben transportbedrijven en bedrijven in de afvalbranche normaal gesproken niet het doel om de wet te overtreden. Helaas kunnen bedrijven ook zonder opzet overtredingen begaan. In de praktijk komen overtredingen en strafbare feiten in meer of mindere mate bij veel bedrijven voor, eenvoudigweg omdat de wet ingewikkeld is of in de bedrijfsvoering fouten kunnen voorkomen. In de transportwereld zijn snelheidsovertredingen en overschrijding van beladingsnormen om die reden geen uitzondering. En in de afvalbranche valt het niet mee om alle wettelijke begrippen steeds juist te interpreteren en ook fouten bij de acceptatie van afvalstoffen of bij bijvoorbeeld emissies en vuilwaterlozingen komen in de praktijk voor.

Als bedrijven op overtredingen worden aangesproken, wordt vanuit bedrijfseconomisch perspectief vaak ingestemd met een transactievoorstel van het Openbaar Ministerie, omdat de gang naar de rechter in verhouding te veel kosten met zich mee zou brengen. Hierbij kan gedacht worden aan onbedoelde overtredingen van rijtijdenwetgeving, regelgeving over belading, verkeerswetgeving en dergelijke. Bij afvalbedrijven zijn eveneens sommige overtredingen, zoals overschrijding van parameters bij emissies en lozingen, feitelijk niet te weerspreken. Waar in de praktijk dergelijke overtredingen wellicht als “bedrijfsrisico” worden gezien en men na betaling van de boete overgaat tot de orde van de dag, dient men zich ervan bewust te zijn dat met name een veelvoud aan overtredingen nog een vervelend juridisch staartje kan krijgen.

In de Bibob-beoordeling worden niet alleen “criminele” gedragingen meegenomen, maar eveneens de lagere boetes en transacties met het Openbaar Ministerie. Ook niet strafrechtelijke handhaving, maar  bestuursrechtelijke sancties worden hierin meegenomen. Dat zijn vooral opgelegde lasten onder dwangsom of bestuursdwang. Zelfs vermoedens van strafbare feiten kunnen in de beoordeling meewegen. Bovendien kan tot ver in het verleden worden teruggekeken. Een optelsom over een langere periode geeft natuurlijk een nadeliger uitkomst, dan een beoordeling die alleen vanuit actueel perspectief gebeurt. Bovendien geldt veelal: des te groter de onderneming, des te hoger het aantal incidenten. Als de betrokken transport- of afvalonderneming deel uitmaakt van een groot concern speelt dit risico nog meer.

Gezien de verstrekkende gevolgen van een Bibob-toetsing die verkeerd uitpakt, is het dan ook van belang dat binnen een transport-  of afvalonderneming een bewustzijn aanwezig is bij zowel bestuurders als personeel terzake het zorgvuldig naleven van wet- en regelgeving. Sinds de Wet Bibob hoeft het namelijk niet alleen bij het wegnemen van de overtreding of het betalen van de boete te blijven. De overtredingen kunnen als een boemerang terugkeren bij een integriteitstoets op grond van de Wet Bibob. Daarom kunnen overtredingen die in de ogen van de onderneming onterecht zijn om die reden soms beter worden aangevochten, ook al lijkt dat in eerste instantie uit kostenoogpunt niet raadzaam.

Gedragingen van derden

Zelfs gedragingen die strikt genomen buiten de onderneming plaatsvinden kunnen toch van nadelige invloed zijn op een onderneming als er een zogenoemd ‘samenwerkingsverband’ is. Neem als voorbeeld de samenwerking tussen een transportbedrijf en een afvalverwerkingsbedrijf. Bij aanvraag van een vergunning door het afvalverwerkingsbedrijf, is het niet uitgesloten dat overtredingen of strafbare feiten gepleegd door het transportbedrijf waarmee wordt samengewerkt, worden tegengeworpen aan de afvalverwerker. Dit kan omdat de Wet Bibob voorschrijft dat een zakelijk samenwerkingsverband meegenomen wordt in de beoordeling. In het geval de zakelijke relatie niet als integer wordt beschouwd, dan kan dat dus negatieve gevolgen hebben voor een onderneming die een vergunning nodig heeft. Bedrijven zijn strikt genomen niet verantwoordelijk voor onderaannemers in de keten, maar uit samenwerkingsverbanden kunnen wel risico’s worden afgeleid. Als een bedrijf zaken doet met een “niet-integer bedrijf” dan kan dat in het kader van de Wet Bibob een risico betekenen bij vergunningverlening.

Samenhang

Strafbare feiten kunnen alleen in de beoordeling worden betrokken als daarbij aan het ‘samenhang-criterium’ is voldaan. Er dient voldoende samenhang te bestaan tussen de feiten of overtredingen en de aangevraagde vergunning. Het is verdedigbaar te stellen dat overtredingen die zich hebben voorgedaan bij transportwerkzaamheden niet voldoende samenhang met bijvoorbeeld een aanvraag voor de bouw van een onderneming hebben om de overtredingen tegen te werpen. Door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is echter vorig jaar geoordeeld dat er in dat geval wel degelijk een samenhang kan worden aangenomen.[1] Het betrof een casus over een bestaande, legale onderneming van grote omvang, waarbij alle relatief kleinere overtredingen en van lang geleden op een hoop geschoven werden, waardoor zelfs de vestiging waar zelf nauwelijks noemenswaardige overtredingen waren begaan als crimineel werd aangemerkt en daarmee het bestaansrecht in het gedrang kwam. De Afdeling oordeelde als volgt:

“De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat de verleende omgevingsvergunning ziet op over- en opslag, be- en verwerking van primaire en (verontreinigde) secundaire bouwstoffen en afvalstoffen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat in dat kader vervoer van de afvalstoffen van en naar de inrichting plaatsvindt en dat dit vervoer daardoor verband houdt met de activiteiten waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. (…) Dat voor het transport van afval (…) een aparte vergunning nodig is, maakt dat, wat ervan zij, niet anders. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat ook overtredingen in het kader van de Arbeidstijdenwet voortvloeien uit de bedrijfsactiviteiten van [appellante] en in zoverre betrokken konden worden in het bibob-advies.”[2]

Uit de jurisprudentie volgt dus dat gedragingen van derden, waarmee een zakelijk samenwerkingsverband is, en gedragingen die veraf lijken te staan van de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd, bij de Bibob-beoordeling mogen worden meegenomen.

Evenredigheid

De verstrekkende toetsing in het kader van de Wet Bibob wordt schriftelijk uitgewerkt. In deze omvangrijke ‘Bibob-rapporten’ zijn alle (mogelijke) overtredingen en (vermoede) strafbare feiten van zowel de aanvrager, het concern waartoe de aanvrager behoort en diens zakelijke relaties uit het recente alsook verdere verleden opgenomen. Aangezien de aandacht alleen uitgaat naar wat niet goed gaat of is gegaan, zijn deze Bibob-rapporten nog het beste te kwalificeren als een ‘zwartboek’. De uitvoerige opsomming en de wijze waarop zo’n Bibob-rapport wordt opgesteld, werkt in de hand dat een betrokken overheidsorgaan besluit om een vergunning te weigeren of zelfs in te trekken. Gelukkig kan de overheid dit niet doen zonder een gedegen motivering, waarbij een enkele verwijzing naar het Bibob-rapport niet volstaat.

In de eerder genoemde uitspraak van 6 februari 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bepaald dat het bestuursorgaan naar de proportionaliteit moet kijken. Dit betekent dat een besluit op basis van de Wet Bibob, zoals een vergunningweigering, evenredig dient te zijn met de mate van gevaar dat strafbare feiten worden gepleegd met de vergunning. De rechter let er daarbij vooral op dat de vergunning  niet ongewild criminele activiteiten faciliteert. De Afdeling beoordeelde in deze zaak een opsomming van vooral milieuovertredingen, lozingsovertredingen en overtredingen gerelateerd aan transport en rijtijden. Voor een deel ging het om overtredingen uit een ver verleden. Uiteindelijk oordeelt de Afdeling als volgt:

“De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 18 juli 2017 niet evenredig is als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob. Zonder af te willen doen aan de ernst van de hiervoor onder 16.3 en de overige in het bibob-advies omschreven strafbare feiten, is de Afdeling niettemin van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een situatie waarin de overheid met de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van criminele activiteiten. Weliswaar is in het bibob-advies geconcludeerd dat ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten, maar de ernst en aard van deze feiten en het tijdsverloop sinds het zich voordoen van een deel van de feiten rechtvaardigen niet dat aan een omgevingsvergunning voor een bestaande inrichting een beperkte geldigheidsduur van vijf jaar wordt verbonden..(…)”

Met deze uitspraak heeft de Raad van State een belangrijke nuancering aangebracht in de wijze waarop in het kader van de Wet Bibob moet worden geoordeeld. Enerzijds mogen zeer veel strafbare feiten en overtredingen bij de beoordeling worden betrokken. Anderzijds dient daarna wel te worden beoordeeld of diezelfde feiten een negatieve beslissing op een vergunningaanvraag kunnen rechtvaardigen.

Conclusie

Uit de praktijk en de rechtspraak komt naar voren dat de Wet Bibob van ingrijpende, nadelige invloed kan zijn op bedrijven in de transportsector en de afvalbranche. Dat kan zover gaan dat vergunningen worden geweigerd of ingetrokken. Weliswaar kijkt een rechter bij toetsing van zulke besluiten ook naar tijdsverloop, opzettelijk gedrag en evenredigheid, maar dat neemt niet weg dat de Wet Bibob voor de overheid ingrijpende bevoegdheden kent om bedrijven te toetsen op integriteit. Ten minste dienen directie en personeel van bedrijven in de transportsector en de afvalbranche zich van de risico’s bewust te zijn. Dat betreft niet alleen gedragingen op de werkvloer zelf, maar ook gedragingen van derden waarmee wordt samengewerkt. Nog meer dan voorheen, geldt als adagium dat overtredingen tot het minimum dienen te worden beperkt en bij voorkeur geheel worden voorkomen.

Terug naar bovenkant artikel                                Terug naar het midden van het artikel