Douane: de toekomst van AEO en Trust & Check trader

Al vele jaren – in de Europese Unie vanaf 2008 – bestaat het concept van Authorised Economic Operator, ofwel AEO. AEO heeft alles te maken met een veilige grensoverschrijdende supply chain en de erkenning van de marktdeelnemers dat zij hun logistieke en douaneprocessen ‘op orde’ (zouden moeten) hebben. In de beginjaren stond AEO nog een beetje in de kinderschoenen, maar inmiddels is AEO een volwassen concept geworden. Zo volwassen, dat de opvolger voor de deur staat, namelijk de Trust & Check trader (TCT). Maar, zoals het er nu naar uitziet, vervangt de TCT de AEO niet, doch staan de beide concepten naast elkaar. Daarnaast duurt het nog vele jaren voordat de TCT zijn intrede doet. Alle reden dus om eens op een rijtje te zetten wat de programma’s van AEO en TCT inhouden. In een volgende bijdrage zal ik nader ingaan op de verplichte monitoring die in de praktijk veelal moeilijk uitvoerbaar blijkt. Dan zal ik ook enkele tips en trucs geven.

1. AEO, wat is het toch alweer

Niet elke lezer van ‘Weg en Wagen’ is uiteraard een douanefetisjist, dus daarom nog kort een inleiding over het concept AEO. AEO staat voor ‘Authorised Economic Operator ofwel in het Nederlands ‘geautoriseerde marktdeelnemer’. AEO bestaat niet alleen in de EU, maar ook diverse andere landen hebben een zelfde of soortgelijk programma. In de EU is het Authorised Economic Operator (AEO)-programma in 2008 geïntroduceerd als onderdeel van de veiligheidsmaatregelen en vereenvoudigingen binnen de douanewetgeving. Het programma is bedoeld om de internationale toeleveringsketen te beveiligen en tegelijkertijd de douaneprocedures voor betrouwbare bedrijven te stroomlijnen. AEO biedt bedrijven die aan de voorwaarden voldoen een reeks voordelen, waaronder minder fysieke controles, snellere douaneafhandeling en eenvoudiger toegang tot douanefaciliteiten.

De invoering van AEO heeft alles te maken met de aanslagen van 11 september 2001. Hoewel de Wereld Douane Organisatie (WDO) daarvoor al diverse programma’s aan het ontwikkelen was voor veilige en transparante internationale handel, bracht ‘9/11’ deze ontwikkelingen in een stroomversnelling. Zoals gesteld, niet alleen binnen de EU is AEO ontwikkeld, ook in een groot aantal andere landen bestaat AEO of een equivalent. Dit heeft ervoor gezorgd dat landen elkaars programma kunnen erkennen. De grote vlucht naar een ‘green lane’ die vele jaren geleden is voorzien, is er wat mij betreft echter niet gekomen. Diverse pilots, working programs en ideeën ten spijt blijft het toch vaak bij kleine initiatieven die wereldwijd nog niet echt zijn omarmd. 

Binnen de EU zijn er overigens twee soorten AEO-vergunningen: AEO-C (Customs Simplifications) en AEO-S (Security and Safety). De AEO-C-vergunning richt zich op vereenvoudigde douaneprocedures, terwijl de AEO-S-vergunning de focus legt op veiligheidsvoorschriften. Een gecombineerde vergunning (AEO-F ofwel full) biedt zowel de voordelen van douanevereenvoudigingen als veiligheidsmaatregelen.

2. Voorwaarden en voordelen van AEO

Hiervoor is al kort gesproken over de voordelen van AEO . Maar tegenover die voordelen staan ook voorwaarden. Hierna zal ik beide – de voordelen en voorwaarden – behandelen.

In het kort luiden de AEO-voorwaarden als volgt:

1. Voldoen aan wet- en regelgeving (op het gebied van douane en belastingen): De aanvrager moet een bewezen staat van dienst hebben op het gebied van naleving van douanewetgeving en, waar van toepassing, belastingregels. Dit betekent dat er in de drie jaar voorafgaand aan de aanvraag geen ernstige of herhaalde overtredingen van de douane- en belastingvoorschriften mogen zijn geweest.
2. Voeren van een juiste en volledige handels- en vervoersadministratie: Het bedrijf moet een goed administratief systeem hebben dat nauwkeurig en controleerbaar is. Dit omvat het bijhouden van gedetailleerde administratie van douaneprocessen en een betrouwbare interne controle van de bedrijfsactiviteiten.
3. Voldoen aan financiële verplichtingen (solvabiliteit): De aanvrager moet financieel gezond zijn. Dit houdt in dat het bedrijf gedurende de afgelopen jaren een stabiele financiële positie heeft gehad en in staat is zijn verplichtingen na te komen.
4. Praktische vakbekwaamheid: Dit betekent dat de medewerkers van het bedrijf die verantwoordelijk zijn voor douanezaken voldoende ervaring en kennis moeten hebben van douanegerelateerde zaken. Dat uit zich in voldoende opleiding en in het up to date houden van de kennis van de jurisprudentie en wet- en regelgeving.
5. Passende veiligheidsnormen (bij de vergunning AEO-S). Wanneer een bedrijf de vergunning AEO-S aanvraagt, moet het voldoen aan specifieke eisen op het gebied van veiligheid en beveiliging. Dit omvat onder meer fysieke beveiligingsmaatregelen, beveiliging van de lading, maatregelen op het gebied van personeel en partnerschappen met andere bedrijven in de toeleveringsketen die ook aan de beveiligingseisen voldoen.

De voorwaarden voor het verkrijgen van een AEO-vergunning vloeien rechtstreeks voort uit de wet. Dat is echter een beschrijving op hoofdlijnen, terwijl in de praktijk vaak blijkt dat de criteria en normen subjectief zijn. Vaak blijkt dat al bij de aanvraag en de afgifte van de vergunning. De aanvraag van de AEO-vergunning lijkt heel eenvoudig. U voert een self-assessment uit, vult het aanvraagformulier in en belooft bij de aanvraag dat u maatregelen neemt om “in control” te zijn. Dit is echter slechts het begin of eigenlijk het sluitstuk van een heel proces. Er is heel wat meer voor nodig om bij de aanvraag van uw AEO-status te kunnen waarborgen dat u aan alle voorwaarden voldoet en blijft voldoen. Behoud van de vergunning en de status moet natuurlijk ook in de toekomst worden geborgd. In dat kader is het nodig om procedures op te stellen, interne controles uit te voeren en zo nodig corrigerende en preventieve maatregelen te nemen. In de praktijk blijkt dit niet altijd even eenvoudig. In de volgende bijdrage in ‘Weg en Wagen’ zal ik diverse handvatten geven.

Tegenover al deze voorwaarden staan de voordelen. Bedrijven met AEO-vergunning worden minder fysiek en administratief gecontroleerd. Daarnaast hebben AEO-bedrijven voorrang bij controles. Een ander groot voordeel is dat de AEO’er een veel lager bedrag aan zekerheid (garantie) hoeft te stellen voor de diverse douanevergunningen. Ook kan op verzoek van het AEO-bedrijf een controle op een bepaalde plaats worden uitgevoerd. Voorts is het aanvragen – en krijgen – van douanevergunningen voor een AEO eenvoudiger. Tenslotte is recent een onderscheid gemaakt in de ondergrens om een verzuimboete op te leggen. Concreet betekent dit dat de AEO ‘minder snel’ een bestuurlijke boete krijgt.[1]

Het laatste voordeel dat ik hier behandel (er zijn er nog wel enkele namelijk) is het feit dat de AEO-vergunning ook commerciële voordelen heeft. Het is een soort kwaliteitspredikaat en veelal vereisen opdrachtgevers of afnemers van bedrijven in de internationale handel de AEO-status. Daar zit echter ook het gevaar. Bij het verliezen van de AEO-vergunning heeft dit dan ook direct commerciële nadelen.

3. Herziening van douanewetgeving

De regels over AEO dateren van 2008, het huidige Douanewetboek van de Unie (DWU) is op 1 mei 2016 in werking getreden. De regels zijn dus nog niet heel erg oud. Anderzijds verandert de wereld wel bijzonder snel. Denk alleen al aan de diverse geopolitieke uitdagingen, de vele nieuwe regelingen (bijvoorbeeld CBAM en ontbossing) en de enorme toename van e-commerce. Maar ook zijn er zeer serieuze problemen – niet alleen in Nederland – op het gebied van IT-vlak. De som van de vele wijzigingen heeft geleid tot digitalisering van papieren procedures met onvoldoende instrumenten om op een juiste en haalbare manier invulling te geven aan de douanetaken. De Europese Commissie was daarom op zoek naar innovatieve ideeën en nieuwe concepten om tot een volgende stap te komen in een toekomstbestendige douane-unie: het herziene DWU. De invoering van het herziene DWU zou plaats moeten vinden – maar zoals bekend worden dergelijke trajecten ook zomaar weer eens uitgesteld – in de periode tussen 2025 tot grofweg 2035.

Hoewel de details over het herziene DWU nog niet allemaal bekend zijn is wel bekend dat een aantal nieuwe concepten of uitgangspunten worden ingevoerd. Hieronder geef ik een korte opsomming van wat de nieuwe concepten betekenen voor de EU data-hub, het Europees Douane Agentschap en de veranderende rol van de importeur.

EU data-hub Het is de bedoeling dat bedrijven die goederen naar de EU brengen, alle informatie over hun producten en toeleveringsketens kunnen invoeren in een enkele online omgeving: de nieuwe EU data-hub. Deze data-hub moet door samenvoeging van enerzijds de door de bedrijven verstrekte gegevens en anderzijds via machine learning, kunstmatige intelligentie en menselijke tussenkomst, de autoriteiten een volledig overzicht bieden van de toeleveringsketens en de goederenstromen.

Europees Douane Agentschap Naast de data-hub komt er een Europees Douane Agentschap. Dit Agentschap voert onder meer het beheer van de data-hub en coördineert het risicomanagement. Om meer eenheid en beleid binnen de EU te borgen stelt het douaneagentschap ook kaders op voor de samenwerking met en tussen de andere autoriteiten (in de verschillende lidstaten) alsmede met de autoriteiten in het buitenland.

Rol van importeur Anders dan nu, wordt de rol van de importeur veel groter. In de huidige douanewetgeving domineert de (definitie van) ‘aangever’. De aangever is douaneschuldenaar en verantwoordelijk voor een juiste, tijdige en correcte douaneaangifte. In de wetsvoorstellen introduceert de Europese Commissie een uitgebreidere rol van de ‘importeur’. Daarmee slaat de Europese Commissie twee vliegen in één klap. Ten eerste wordt beter aangesloten bij de niet-fiscale wet- en regelgeving, zoals milieuwetgeving. Door het toepassen van eenzelfde definitie wordt onduidelijkheid weggenomen en kunnen mazen in de wet worden voorkomen. Daarnaast is de importeur – ook al is hij niet de aangever – sneller fiscaal aansprakelijk. De wetsvoorstellen omvatten namelijk de variant van de ‘deemed importer’. In het kader van deze bijdrage gaat het te ver om hier nader op in te gaan.

4. Trust & Check trader

Dan de Trust & Check trader (hierna ook afgekort als TCT). De introductie van TCT kent een lange voorgeschiedenis. Het is bekend dat enige onvrede over de douanevergunning AEO bestond bij het bedrijfsleven, de douaneautoriteiten in de lidstaten en de Europese Commissie. Het gevolg was een uitgebreid (extern) onderzoek naar de werking van AEO in opdracht van de Europese Commissie.

Opvallende conclusies uit de verschillende rapporten waren onder andere:

• Uniformiteit in monitoring en riskmanagement tussen lidstaten ontbreekt
• Fraudeurs wijken uit naar lidstaten met de meest gunstige aanpak
• Regels zijn voor uiteenlopende interpretatie vatbaar
• Instrumenten (voor handhaving) ontbreken en dit geldt in het bijzonder voor de e-commerce stroom

Toch verdwijnt de douanevergunning AEO niet. TCT komt – in de wetsvoorstellen – naast AEO te staan en kent zijn eigen faciliteiten voor de houder ten aanzien van het vrijgeven van goederen, controles en vereenvoudigingen in douanevergunningen. De uitwerking van de voorwaarden voor het verkrijgen van de vergunning TCT zijn nog niet geheel duidelijk. Als basis geldt in ieder geval dat moet worden voldaan aan de voorwaarden voor de AEO-vergunning. Daarbovenop is voor TCT een transparante samenwerking met de douaneautoriteiten de meest belangrijke voorwaarde. Onderdeel daarvan is dat de TCT directe toegang tot zijn systemen aan de Douane verstrekt. Dat is een vergaande voorwaarde waar inmiddels al veel kritiek op is gekomen. Die kritiek heeft onder meer te maken met de beveiliging van data en de toch niet altijd even goed functionerende overheidssystemen.

Een opvallende bijzonderheid is ook dat de TCT-status lijkt voorbehouden te zijn aan de importeur of exporteur. De logistiek dienstverlener en dus ook de douane-expediteur heeft geen directe mogelijkheid om TCT te worden als hij directe vertegenwoordiging toepast. Bij indirecte vertegenwoordiging is dit wel mogelijk. Waarschijnlijk heeft dit te maken met het feit dat het de importeur of exporteur is die de meeste controle heeft (of zou moeten hebben) op de data en de logistiek van de goederen, terwijl de douane-expediteur dat niet heeft. Probleem is echter ook dat een scala van bedrijven niet zal kunnen voldoen aan de voorwaarden voor TCT. Het Nederlandse bedrijfsleven heeft zich dan ook sterk verzet tegen het feit dat douane-expediteurs geen rol hebben in het licht van de TCT. Zie bijvoorbeeld de brief van VNO-NCW van 27 augustus 2024.[2]

Maar wat zijn de voordelen voor de TCT, die hebben we immers nog niet behandeld. Ook dit moet zich nog goed uitkristalliseren, maar grofweg komt het neer op deze zaken:

• De TCT hoeft niet per zending de douanerechten te betalen maar de douaneschuld wordt periodiek voldaan. Uiteraard heeft dat diverse voordelen. Deze situatie kennen we in Nederland echter ook al langere tijd met de (eerdere) mogelijkheid van een geautomatiseerde periodieke aangifte (GPA) en de inschrijving in de administratie van de aangever (IIAA);
• Bovenop de voordelen die de AEO al heeft, zou de TCT nog meer faciliteiten krijgen zoals minder fysieke controles en controles op de documenten. Dit komt op mij wat ongeloofwaardig over, want veel AEO’ers hebben al nauwelijks controles.
• Doordat de TCT realtime toegang geeft tot de data in haar elektronische systemen, kunnen de douaneautoriteiten risicobeheer en fraudebestrijding verbeteren. Die transparantie zou het vertrouwen tussen handelaren en douaneautoriteiten moeten verbeteren alsmede bijdragen aan een veiligere handelsomgeving.

• Ook begrijp ik dat de TCT nog meer faciliteiten krijgt op het gebied van garanties. Ook hier weer de opmerking dat ik meen dat de AEO’er vaak al een ‘genereuze’ korting krijgt.

Conclusie

Hoewel de wetgeving voortdurend wijzigt, blijft het AEO-concept nog wel vele jaren bestaan. Sterker nog, ook in de nieuwe douanewetgeving blijft de AEO-status gehandhaafd. De komst van de Trust and Check trader betekent dan ook niet dat het belang van AEO minder wordt, in tegendeel. De TCT zal immers minimaal moeten voldoen aan de AEO-voorwaarden. Dat betekent dat het van extra groot belang is om de komende jaren te investeren in AEO-compliance. In de volgende bijdrage zal ik uitleggen welke stappen nodig zijn om de AEO-status te behouden.