Het recht van de overheid om achteraf belasting te kunnen navorderen is gebonden aan een verjaringstermijn. Een verjaringstermijn, ook wel navorderingstermijn, is bedoeld om belastingplichtigen na verloop van tijd rechtszekerheid te geven. Ook voor navordering van de douanerechten geldt een navorderingstermijn. Sinds enige tijd hanteert de douane in alle gevallen een verjaringstermijn van 5 jaar in plaats van 3 jaar. Hoe zit dat?
Van 3 naar 5 jaar
De standaard verjaringstermijn voor douaneschulden is 3 jaar. Dat betekent dat een UTB (een “uitnodiging tot betaling”) moet zijn opgelegd binnen drie jaar nadat de aangifte ten invoer is ingediend. Dat staat in artikel 103, lid 1 van het douanewetboek van de Unie (DWU). Het DWU voorziet echter ook in een mogelijkheid om die termijn te verlengen tot 5 of maximaal 10 jaar. Dat kan wanneer de douaneschuld is ontstaan als gevolg van een handeling die, op het tijdstip dat zij werd verricht, strafrechtelijk vervolgbaar was. Dat staat in lid 2 van artikel 103 DWU.
Een vergelijkbare bepaling was ook opgenomen in het (oude) CDW. In aanvulling op die bepaling was in de Nederlandse Algemene Douanewet (ADW) in artikel 7:7 lid 2 bepaald dat de verlenging niet gold voor degene wiens handelen niet was gericht op ontduiking van de rechten bij invoer. Anders gezegd, zelfs als de douanerechten niet waren geheven als gevolg van een strafrechtelijk verwijtbaar handelen, dan nog kon de bonafide schuldenaar zich disculperen. Voor de bonafide schuldenaar gold dus steeds de standaard verjaringstermijn van 3 jaar. Een voorbeeld.
Stel, een Amerikaanse importeur heeft facturen overlegd waarop een valse (te lage) waarde staat vermeld. De douane-agent doet als indirect vertegenwoordiger aangifte op basis van die facturen maar is te goeder trouw en is zich van een valse waarde niet bewust. Voor de Amerikaanse importeur gold in dat geval de verlengde navorderingstermijn van 5 jaar, maar van de douane-agent, die te goeder trouw handelde, kon slechts tot 3 jaar terug worden nagevorderd.
Ik vind dat een hele redelijke regeling, maar inmiddels is het tweede lid van artikel 7:7 ADW geschrapt.
Aanleiding om het tweede lid te schrappen was de uitspraak van het Hof van Justitie in de Belgische zaak Gilbert Snauwaert (C-124/08) waarin het Hof werd gevraagd om de reikwijdte van de verlengde navorderingstermijn uit te leggen. In dat geval waren douanerechten niet geheven als gevolg van fraude. De Belgische rechter vroeg zich af of de termijnverlengingen voor alle mogelijke schuldenaren geldt (dus ook voor de bonafide) of alléén voor degenen die strafrechtelijk verwijtbaar hebben gehandeld. In de Belgische nationale wet was namelijk niet een bepaling opgenomen vergelijkbaar met de bepaling in de Nederlandse wet.
Het Hof van Justitie (HvJ) oordeelde dat, als de douaneschuld bij het doen van aangifte niet, of niet volledige is geboekt als gevolg van een strafrechtelijk vervolgbare handeling, zowel uit de tekst als de systematiek van het douanewetboek volgt dat de verlengde navorderingstermijn geldt voor alle mogelijke douaneschuldenaren. Dus ook voor de douaneschuldenaar die te goeder trouw was. Daarmee week de Nederlandse regeling af van de Europese regeling.
Op grond van deze uitspraak heeft Nederland daarom besloten om, met invoering van het DWU op 1 mei 2016, lid 2 van artikel 7:7 te laten vervallen. In de Memorie van Toelichting staat daar over:
In artikel 7:7, tweede lid, van de ADW is een beperking opgenomen ten aanzien van de kring van personen (Andringa: op wie de verlengde navorderingstermijn van toepassing is). Voor de in dat lid genoemde kring aan personen geldt de hoofdregel ter zake van de termijn. In lijn met de jurisprudentie van het Hof van Justitie is deze ruimte om nationaal beperkingen ter zake van de termijn aan te brengen niet in het DWU opgenomen (artikel 103, tweede lid, van het DWU). Hieruit volgt dat het tweede lid van artikel 7:7 van de ADW moet komen te vervallen.
Dat betekent dat niet meer individueel hoeft te worden getoetst of het handelen van degenen van wie wordt nagevorderd was gericht op het ontduiken van rechten bij invoer, maar alleen nog of – los van de persoon - te weinig rechten zijn betaald als gevolg van een strafrechtelijk vervolgbare handeling. In dat geval kan de navorderingstermijn worden verlengd ten aanzien van alle mogelijke douaneschuldenaren, ook degenen die te goeder trouw hebben gehandeld.
Het vervallen van artikel 7:7 lid 2 ADW had echter nog een andere belangrijk gevolg. Een gevolg dat de wetgever zich waarschijnlijk niet gerealiseerd heeft.
Strafrechtelijk vervolgbare handeling
Strijd met het effectiviteitsbeginsel
Momenteel lopen er verschillende bezwaarprocedures waarbij in geschil is, of de navorderingstermijn terecht is verlengd tot 5 jaar in gevallen waarin abusievelijk een onjuist aangifte is gedaan. Hoewel de wet weliswaar aanleiding geeft om aan te nemen dat de navorderingstermijn altijd kan worden verlengd tot 5 jaar, omdat de wetgeving nou eenmaal sec het indienen van een onjuiste aangifte heeft aangemerkt als een strafbaar feit, meen ik dat er wel degelijk een onderscheid moet worden gemaakt tussen gevallen waarin opzettelijk (als bedoeld in artikel 10:5, lid 2 ADW) en gevallen waarin niet opzettelijk onjuist aangifte wordt gedaan (10:5, lid 1 ADW) voor toepassing van de standaard of de verlengde navorderingstermijn.
Ik meen namelijk dat de huidige regeling, zoals de douane die voorstaat, in strijd is met het effectiviteitsbeginsel, ook wel aangeduid als het doeltreffendheidsbeginsel.[1] Dat zal ik toelichten. Het effectiviteitsbeginsel houdt kort gezegd in dat waar uitvoering van het Unierecht wordt overgelaten aan nationale procedureregels, die nationale regels het effectueren van het Unierecht in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken.
Voor wat betreft de verjaringstermijn is in artikel 103, lid 1 DWU bepaald dat de douaneschuld moet worden meegedeeld binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. In artikel 103, lid 2 is bepaald dat die termijn (afhankelijk van het nationale recht) kan worden verlengd tot minimaal 5 en maximaal 10 jaar wanneer de douaneschuld is ontstaan als gevolg van een handeling die strafrechtelijk vervolgbaar was. Het DWU maakt dus een duidelijk onderscheid tussen een reguliere verjaringstermijn en een verlengde verjaringstermijn.
De Nederlandse procesrechtelijke regels maken echter dat in de praktijk uitsluitend de verlengde navorderingstermijn van toepassing is. De 3-jaars termijn is daarmee, in ieder geval feitelijk, buiten toepassing verklaard. Dit lijkt een typische schending van het effectiviteitsbeginsel op te leveren, omdat de nationale procesrechtelijke regels het burgers of bedrijven onmogelijk of in ieder geval uiterst moeilijk maken om aanspraak te kunnen maken op een recht uit het Unierecht, namelijk het recht op rechtszekerheid na verloop van 3 jaar nadat de aangifte is ingediend.
Anderzijds zal wellicht worden beargumenteerd dat, welke verjaringstermijn van toepassing is, geheel is overgelaten aan de nationale wetgeving van de Lidstaten. Anders gezegd, burgers en bedrijven hebben weliswaar recht op rechtszekerheid maar het is aan de Lidstaten om te bepalen na hoeveel jaar dat is, zolang dat maar ergens tussen de 3- en maximaal 10 jaar ligt.
Ik betwijfel echter of dat juist is omdat de Europese wetgever in artikel 103 DWU duidelijk heeft gekozen voor een reguliere verjaringstermijn (lid 1) in combinatie met een verlengde verjaringstermijn voor gevallen waarin strafrechtelijk verwijtbaar is gehandeld (lid 2). Het is dus bijvoorbeeld niet zo dat de Europese wetgever een systeem heeft ontworpen voor één verjaringstermijn, waarvan de duur wordt overgelaten aan de nationale procesorde mits die maar ligt tussen de 3 en 10 jaar. Het wezen van de Europese regeling bestaat daarom uit een korte- en een langere verjaringstermijn.
De Nederlandse nationale procesorde maakt echter dat er in de praktijk nog maar één verjaringstermijn geldt. Altijd de verlengde. Juist het feit dat de nationale procesrechtelijke regels maken dat dit wezen van het Europeesrechtelijke systeem wordt doorkruist, maakt naar mijn mening dat de Nederlandse regeling in strijd is met het effectiviteitsbeginsel.
Hoe gaat de rechter hier mee om
Ik verwacht niet dat de Douane op korte termijn een ander standpunt inneemt, of dat de wetgever op korte termijn de wet aanpast. Het standaard toepassen van de verlengde verjaringstermijn zal uiteindelijk door de rechter worden beoordeeld. De Nederlandse rechter zal niet zelfstandig kunnen beslissen dat de Nederlandse regeling in strijd is met Europees recht en zal daarom eerst een prejudiciële vraag moeten stellen aan het Hof van Justitie over de geldigheid of ongeldigheid van de Nederlandse procesrechtelijke regeling. Het zal dus nog even een aantal jaren duren voordat er duidelijkheid is op dit punt. Tot die tijd houden wij de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten.
Voetnoten
1. Zie voor het doeltreffendheidsbeginsel het arrest van het HvJ in de zaak Hristo Byankov (C-249/11) en de zaak Peterbroeck (C‑312/93) en VALE Építési (C‑378/10)
