Rechter zegt nee tegen 'normale wekelijkse rusttijd' in de cabine

  mr. Annemieke Spijker (Advocaat Transport & Energy bij AKD N.V. in Rotterdam)    

  mr. Rutger van Dijk (Advocaat bij AKD advocaten)

Vrachtwagenchauffeurs mogen hun verplichte 'normale wekelijkse rusttijd' niet langer in hun cabine doorbrengen, ook wel cabinekamperen genoemd. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (het "EU Hof") bepaalde dit in zijn arrest van 20 december 2017. De uitspraak verduidelijkt de regels uit Verordening (EG) nr. 561/2006, maar roept vooral op het gebied van handhaving ook vragen op. In deze bijdrage zal nader worden ingegaan op de uitspraak en de handhavingsproblemen die erbij komen kijken.

1. DE VERORDENING

Artikel 8 (vooral leden 6 en 8) van Verordening (EG) nr. 561/2006 (hierna: de "Verordening") geeft de regels over rusttijden van vrachtwagenchauffeurs. Dagelijks en wekelijks moeten zij rust nemen. Als het gaat om de wekelijkse rust, geldt dat de chauffeurs elke twee opeenvolgende weken minstens twee normale wekelijkse rusttijden van 45 uur, of één normale en één verkorte wekelijkse rusttijd van 24 tot 45 uur moeten houden. Tussen deze wekelijkse rusttijden mag niet meer dan zes dagen zitten. Voor dagelijkse en verkorte wekelijkse rusttijden bepaalt de Verordening expliciet dat deze buiten de standplaats in een voertuig mogen worden doorgebracht, mits dit voertuig de chauffeur een behoorlijke slaapfaciliteit biedt en stilstaat. Over de normale wekelijkse rusttijden zwijgt de Verordening, waardoor het onduidelijk was of ook deze rusttijden in het voertuig konden worden doorgebracht. Nederland stond dit wel toe, veel andere West-Europese landen – waaronder België, Frankrijk en Duitsland – niet. Die onduidelijkheid heeft het EU Hof weggenomen.

2. HET EU HOF

Het geschil dat aan de uitspraak ten grondslag ligt, speelt tussen de Belgische transportonderneming Vaditrans BVBA en de Belgische overheid. Een vanaf 19 april 2014 geldend Belgisch Koninklijk Besluit voorziet in een boete van EUR 1.800 wanneer vrachtwagenbestuurders hun normale wekelijkse rusttijd in het voertuig doorbrengen. Dit was onderdeel van een actieplan tegen zogeheten 'sociale dumping': het onwettig detacheren van EU-werknemers in België. Volgens Vaditrans BVBA voorziet de Verordening niet uitdrukkelijk in een verbod om de normale wekelijkse rusttijden in het voertuig door te brengen, waardoor de boetebepaling in het Koninklijk Besluit in strijd is met het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel (geen straf zonder daaraan voorafgegane wetsbepaling). Vaditrans BVBA stapte naar de bestuursrechter, waarna de Belgische Raad van State het EU Hof drie vragen voorlegde. Kort weergegeven zijn deze:

Volgt uit artikel 8 lid 6 en 8 van de Verordening dat normale wekelijkse rusttijden niet in het voertuig mogen worden doorgebracht? Schendt (handhaving van) artikel 8 lid 6 en 8 juncto artikel 19 van de Verordening het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel? Indien het antwoord op de eerste vraag negatief is, mogen lidstaten zelf het doorbrengen van de normale wekelijkse rusttijd in het voertuig verbieden?

Vooral naar het antwoord op de eerste vraag werd uitgekeken. De advocaat-generaal van het EU Hof had ruim een jaar geleden al geconcludeerd dat cabinekamperen tijdens de normale wekelijkse rusttijd niet toegestaan zou moeten zijn, het was alleen nog afwachten of het EU Hof dit advies zou volgen. Zich beroepend op de ontstaansgeschiedenis, de structuur en het doel van de Verordening en de specifieke bepalingen, beantwoordt ook het EU Hof de eerste vraag bevestigend. De normale wekelijkse rusttijden mogen dus niet in het voertuig worden doorgebracht. Een andere uitleg zou het onderscheid tussen verschillende rusttijden in artikel 8 lid 6 van de Verordening namelijk zinloos maken en het nuttige effect zou dan verloren gaan. Daarnaast zou deze uitleg in lijn zijn met het doel van de Verordening, namelijk "de arbeidsomstandigheden voor werknemers in de wegvervoerssector en de verkeersveiligheid in het algemeen te verbeteren en de concurrentievoorwaarden in het wegvervoer te harmoniseren".[1]

Op de tweede vraag antwoordt het EU Hof dat het strafrechtelijke legaliteitsbeginsel niet is aangetast. De Verordening bevat zélf weliswaar geen sanctie. Echter, artikel 19 van de Verordening bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn om te voorzien in sancties voor inbreuken op de Verordening en om alle maatregelen te nemen die nodig zijn opdat deze sancties worden toegepast. Lidstaten genieten hierbij vrijheid zolang de sancties doeltreffend, evenredig, afschrikkend en niet-discriminerend van aard zijn.

De derde vraag is na het eerste antwoord niet langer relevant.

3. HANDHAVINGSPROBLEMEN

Vóór deze uitspraak was Nederland van mening dat er noch in de Verordening, noch in de nationale wetgeving een algemeen verbindend voorschrift staat dat cabinekamperen tijdens normale wekelijkse rusttijden verbiedt. Het is opvallend dat er sinds 2014 wel een Beleidsregel bestaat die een boete voor dergelijk cabinekamperen vaststelt, maar deze boete kon vóór het arrest niet worden gehandhaafd. De toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu vond dat de regels op Europees niveau moesten worden opgepakt. Volgens de Minister zouden (uiteenlopende) nationale verboden niet het gewenste Europese level playing field bevorderen. Daarnaast vond de Minister het van belang dat er ook op uniforme wijze zou worden gehandhaafd.[2] De EU Hof uitspraak zorgt er voor dat er binnen de hele EU duidelijkheid is over de uitleg van de Verordening. Echter, zowel de hoogte van de boetes als de handhaving kan per land verschillen, nu artikel 19 van de Verordening dit allebei overlaat aan de lidstaten zelf.

De Verordening definieert 'rust' als "iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd kan beschikken."[3] Hoe moet een chauffeur bewijzen dat hij in die periode inderdaad niet in zijn vrachtwagen, maar in een hotel of op een privéplaats heeft geslapen? Moet hij een hotelrekening of verklaring van zijn gastheer- of vrouw kunnen laten zien? En andersom: hoe bewijst de handhaver dat de chauffeur deze rustperiode in de cabine doorbracht? Door hem op heterdaad in diepe slaap te betrappen in zijn cabine, of is het voldoende dat hij zich in de rustperiode in of rond zijn voertuig bevond? En op wie rust deze bewijslast?

In Nederland is de Inspectie Leefomgeving & Transport ("ILT") verantwoordelijk voor de handhaving van de Verordening, de hiernaar verwijzende Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit vervoer. Sinds het arrest van het EU Hof is ILT bevoegd bestuurlijke boetes van EUR 1.500 op te leggen aan de werkgevers van chauffeurs die hun normale wekelijkse rust in hun voertuig doorbrengen.[4] Overtredingen zijn direct, zonder waarschuwing, beboetbaar. Hoe ziet deze handhaving er in de praktijk uit?

Om te beginnen deelt ILT vanaf begin januari 2018 flyers uit aan brancheorganisaties, vervoerders, chauffeurs en de Euro Côntrole Route, waarop in 10 talen (te weten: Nederlands, Roemeens, Litouws, Hongaars, Pools, Russisch, Frans, Bulgaars, Turks en Engels) een uitleg van de nieuwe regel staat en handhaving ervan wordt aangekondigd.[5] In februari begon ILT vervolgens met controles op de Nederlandse snelwegen. In de eerste maand deelde ILT de eerste 47 boetes uit.[6] Hoe zij controleert is onduidelijk, maar de Minister zegt daarover: "bij deze handhavingsacties zullen boetes worden opgelegd aan chauffeurs die zich in het voertuig of de directe nabijheid van de vrachtauto bevinden en waarvan aan de hand van de tachograafgegevens kan worden vastgesteld dat de chauffeur een normale wekelijkse rusttijd geniet of had moeten genieten."[7] ILT voert daarvoor gerichte acties uit op plaatsen waar de overlast en de pakkans het grootst is. Hoe de inspectie voorkomt dat boetes worden opgelegd in de situatie dat een chauffeur tijdens de controle in de buurt van zijn wagen is, maar daar niet in slaapt omdat hij in een hotel of pension in de buurt, op een privélocatie of bijvoorbeeld zelfs in een tent bij zijn voertuig overnacht, is nog niet uitgemaakt.

In andere Europese lidstaten was een verbod op cabinekamperen tijdens de normale wekelijkse rust al eerder doorgevoerd. Aangezien de Verordening en het EU Hof het aan de lidstaten overlaat, loopt de handhaving van het verbod nogal uiteen. Zo hangt de opdrachtgever van een chauffeur (dit kan de transportonderneming waarvoor hij werkt zijn, maar ook de expediteur of leasemaatschappij) in Frankrijk een boete tot EUR 30.000 en een gevangenisstraf tot één jaar boven het hoofd. De Franse inspectie gaat ervan uit dat de chauffeur in overtreding is als hij op enig moment tijdens zijn normale wekelijkse rusttijd in zijn voertuig wordt aangetroffen.[8] In België, waar de Vaditrans-zaak oorspronkelijk speelde, is de boete voor de transportonderneming EUR 1.800 en kan een overtreding alleen op heterdaad worden vastgesteld.[9] Duitsland beboet naast de transportondernemer (EUR 1.500), ook de chauffeur zelf (EUR 500).[10] Overigens heeft de Nederlandse Minister aangegeven met deze meer ervaren landen te willen samenwerken op het gebied van handhaving, voornamelijk via de Euro Contrôle Route groep, een samenwerkingsverband van vervoerinspectiediensten waar Nederland deel van uitmaakt en dat binnenkort van Brussel naar Rijswijk verhuist.

4. DOELEN BEREIKT?

De Verordening heeft als doel om de sociale omstandigheden van chauffeurs en de verkeersveiligheid in het algemeen te verbeteren en de concurrentievoorwaarden in het wegvervoer te harmoniseren.[1] Dit past ook in de bredere strategie van de Europese Commissie, die onder de vlag van het ‘EU Mobility Package’ is gepresenteerd.[2] Ook een verplichte terugkeer naar huis om de paar weken valt daar onder.

Of het bereiken van deze doelen na de uitspraak van het EU Hof dichterbij is gekomen, is de vraag. Zoals de Nederlandse Minister aangeeft, is het slapen in de cabine van de vrachtwagen niet per se minder comfortabel dan slapen daarbuiten.[3] Zo zijn er transportbedrijven die hun chauffeurs in kantoren laten slapen[4] en lijkt het opslaan van een tentje naast de vrachtwagen een minder comfortabele slaapplek te bieden. Toch is dat niet in strijd met de Verordening[5] en cabinekamperen tijdens de normale wekelijkse rusttijden wél. Dergelijke initiatieven maken de normale wekelijkse rust voor de chauffeurs potentieel minder comfortabel en zullen er (dus) niet voor zorgen dat de verkeersveiligheid toeneemt. Ook zullen chauffeurs niet sneller geneigd zijn thuis te slapen, aangezien de cabinekamperende chauffeurs meestal uit het buitenland komen.[6] De vraag is ook of de verkeersveiligheid er echt mee gebaat is als de chauffeurs eens in de twee weken buiten hun cabine slapen. Je zou denken dat de chauffeurs elke 24 uur voldoende zouden moeten slapen en niet slechts eens in de twee weken. Waarom is het dan voor de dagelijkse en verkorte wekelijkse rust wel toegestaan om in de cabine te slapen als dat zo slecht zou zijn voor hun (nacht)rust?

Hoe dan ook: transportbedrijven zullen – om boetes te voorkomen – maatregelen moeten nemen om chauffeurs tijdens hun normale wekelijkse rust buiten het voertuig te houden. Momenteel heeft 90% van de Nederlandse truckparkings geen hotelfaciliteiten en ongeveer drie op de vier geen beveiliging.[7] Een aanpassing aan de nieuwe regels van het EU Hof brengt dus kosten met zich mee die wegtransport duurder maken. Uiteindelijk zullen daardoor de vrachtprijzen stijgen, of de marges van de transportbedrijven afnemen.

5. INITIATIEVEN TEGEN SOCIALE DUMPING

Het doorvoeren van het verbod op cabinekamperen tijdens de normale wekelijkse rusttijd door de Belgische wetgever was onderdeel van een groter actieplan tegen sociale dumping. Met ditzelfde doel hebben negen Europese landen (Frankrijk, Duitsland, België, Oostenrijk, Italië, Luxemburg, Denemarken, Zweden en Noorwegen) vorig jaar de ‘Road Alliance’ opgericht. Nederland is daar toen geen lid van geworden, onder andere omdat de Road Alliance al vóór de uitspraak van het EU Hof tegen het doorbrengen van de normale wekelijkse rust in de vrachtwagen was.

Zoals genoemd is de Europese Commissie in het kader van het EU Mobility Package bezig met hervorming van de Verordening. De Commissie bepleit daarbij dat de werkgever voor een ‘passend verblijf’ dient te zorgen. In het debat hierover is er ook ruime steun voor een compromis tussen het geheel toelaten en het geheel verbieden van cabinekamperen. Bij zo'n compromis zou het moeten worden toegestaan dat chauffeurs hun normale wekelijkse rust in de vrachtwagen doorbrengen, mits de vrachtwagen zich op een veilig en comfortabel parkeerterrein met toereikende sanitaire voorzieningen bevindt.

6. KETENAANSPRAKELIJKHEID

In Nederland dient de werkgever van de chauffeur, of de zelfstandige chauffeur zelf (de zogenaamde 'eigen rijder'), de boete te voldoen die is opgelegd wegens schending van de Verordening.[8] Anders dan in het geval van minimumloon bij grensoverschrijdend vervoer[9], geldt bij het overtreden van de regels over verplichte rij- en rusttijden zoals voorgeschreven in de Verordening geen ketenaansprakelijkheid. De opdrachtgever van de werkgever van de chauffeur kan dus op grond van de Nederlandse regels níet worden beboet.[x]

Echter, zoals gezegd zijn alle lidstaten vrij in het bepalen van hun sancties en wijze van handhaving. Niet valt uit te sluiten dat ook de opdrachtgevers[11] van de vervoerder beboet kunnen worden. Zekerheidshalve adviseren wij opdrachtgevers daarom om de vervoerder een verklaring te laten tekenen met een garantie dat hij en zijn ondervervoerders voldoen aan alle arbeidsvoorwaarden in binnen- en buitenland alsmede de verplichte rij- en rusttijden zoals voorgeschreven in de Verordening. Deze verklaring bevat idealiter een vrijwaring op grond waarvan de vervoerder volledig moet instaan voor de boetes, die de opdrachtgever kan krijgen door het niet naleven van de regels. Door de vrijwaring kan de opdrachtgever, als hij toch beboet wordt, deze boete en kosten verhalen op zijn vervoerder.

7. CONCLUSIE

Het EU Hof heeft eenduidig antwoord gegeven op de vraag of de Verordening het toestaat om (ook) de normale wekelijkse rusttijd in de cabine van een vrachtwagen door te brengen: dit is niet toegestaan. Hoewel lidstaten nog altijd zelf de sancties moeten vaststellen en op verschillende manieren kunnen handhaven, heeft het EU Hof met zijn uitspraak voor meer uniformiteit gezorgd. De andere doelen van Verordening (EG) nr. 561/2006 zijn echter niet dichterbij gekomen. De sociale omstandigheden voor vrachtwagenchauffeurs zullen na de uitspraak niet zonder twijfel beter zijn en dat komt de verkeersveiligheid niet ten goede. Doordat transportbedrijven hun chauffeurs tijdens hun normale wekelijkse rusttijd een slaapplek moeten bieden buiten hun cabine, zal het wegtransport onvermijdelijk duurder worden.

Ondertussen zit de Europese Unie niet stil en wordt al gewerkt aan een hervorming van de Verordening. Daarbij worden ook compromissen besproken waarbij de chauffeur altijd in zijn cabine zou mogen slapen, mits hij dat op een veilig en comfortabel parkeerterrein doet. Of en wanneer dergelijke plannen worden ingevoerd is nog onduidelijk. Voorlopig is en blijft cabinekamperen tijdens de normale wekelijkse rusttijd dus verboden.

Terug naar bovenkant artikel                                Terug naar het midden van het artikel