Het grootste gedeelte van de aangiften ten invoer wordt niet direct gecontroleerd. Integendeel, de Douane controleert veelal achteraf. Als de aangifte te laag is, zal de Douane een navordering, ofwel een ‘uitnodiging tot betaling’ sturen. De Douane heeft echter niet onbeperkt de tijd voor navorderen. De standaardtermijn hiervoor is drie jaar en onder omstandigheden is een navordering over vijf jaar mogelijk. Lange tijd heeft de Douane het standpunt gehanteerd dat de vijfjaarstermijn standaard kan worden gehanteerd bij een fout(je) in de aangifte. De Staatssecretaris heeft 22 februari 2023 laten weten dat dit echter een onwenselijke situatie is en dat het anders moet.
Navorderingstermijn: 3 of 5 jaar?
Juist omdat de Douane de handelsstroom zo min mogelijk wil vertragen, hebben de douaneautoriteiten veel mogelijkheden om achteraf te controleren. In het Douanewetboek van de Unie (artikel 103 DWU) is daarom vastgelegd dat de Douane de mededeling van de douaneschuld, de uitnodiging tot betaling ofwel UTB, achteraf kan opleggen. Dat moet dan wel plaatsvinden binnen drie jaar nadat de douaneschuld is ontstaan. De termijn van drie jaar kan echter worden verlengd als er sprake is van “een handeling die op het tijdstip dat zij werd verricht strafrechtelijk vervolgbaar was”. De verlengde navorderingstermijn is in dat geval vijf tot tien jaar. In de nationale wetgeving van de lidstaten wordt vervolgens vastgelegd, welke termijn daadwerkelijk van toepassing is.
In Nederland is de verlengde navorderingstermijn vijf jaar. Dat is vastgelegd in artikel 7:7 Algemene douanewet (ADW). In artikel 7:7 ADW is vastgelegd: “Wanneer de douaneschuld is ontstaan ingevolge een handeling die, indien deze in Nederland zou zijn verricht, strafrechtelijk vervolgbaar was, kan de toezending van het aanslagbiljet geschieden binnen vijf jaren nadat de douaneschuld is ontstaan.”
De inhoud van dit artikel is echter gewijzigd, namelijk met de inwerkingtreding van het DWU per 1 mei 2016. Vóór 1 mei 2016 kende artikel 7:7 ADW nog een tweede lid. Dat tweede lid luidde: “Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van personen wier handelen of nalaten niet was gericht op ontduiking van de rechten bij invoer.”
Met het tweede lid werd bereikt dat niet bij elk klein foutje de vijfjaarstermijn wordt gehanteerd. In het Nederlandse douanestrafrecht is namelijk vastgesteld dat reeds het kleinste foutje een strafbaar feit is. Door het vervallen van lid 2 is vanaf 1 mei 2016 de situatie ontstaan dat dus bij elke onjuistheid, ongeacht hoe klein of groot, niet de reguliere navorderingstermijn van drie jaar, maar de verlengde termijn van vijf jaar kan worden toegepast.
Zienswijze Nederlandse Douane
De zienswijze van de Nederlandse Douane is dus: bij elke fout geldt een verlengde termijn van 5 jaar. Die zienswijze is wat mij betreft onjuist[1]. Uit het DWU blijkt immers geenszins dat de verlengde navorderingstermijn standaard moet worden toegepast, als een aangifte onjuist is. Het is echter wel de wijze waarop de inspecteur dit thans uitvoert. Die zienswijze acht ik in strijd met de wet en de bedoeling van de wet. De wetgever heeft namelijk niet beoogd dat na 1 mei 2016 in (haast) alle gevallen de verlengde navorderingstermijn moet worden toegepast.
Ook uit de memorie van toelichting bij de wetswijziging – en ook uit communicatie met de Douane – blijkt dat geen materiële wijziging werd beoogd. Dit standpunt is ook jarenlang door de Douane bevestigd. Zoals reeds eerder gesteld, is de wetgeving per 1 mei 2016 niet gewijzigd met als doel om standaard de termijn van vijf jaar te hanteren. Dat zag de Douane aanvankelijk (voor en na de wijziging van het DWU) ook zo. Dat is de reden waarom destijds (in 2015 / 2016) hierover geen externe communicatie en informatie aan het publiek heeft plaatsgevonden. Ook daarna bleef het lang stil, totdat enkele individuele bedrijven werden geconfronteerd met medewerkers van de Douane die toch een andere lijn inzetten. De communicatie die vervolgens in het Overleg Douane Bedrijfsleven heeft plaatsgevonden, is toonbeeld van het feit dat er geen duidelijke lijn binnen de Douane was. Sterker nog, op basis van de vage teksten die in de verslagen zijn opgenomen, mocht worden verwacht dat de verlengde navorderingstermijn in uitzonderingsgevallen – in lijn met het verleden – zou worden gehanteerd. En dus zeker niet standaard mag worden gehanteerd. Toch koos de inspecteur zonder eerst duidelijkheid te verschaffen voor een andere aanpak. Deze aanpak heeft inmiddels geleid tot vele juridische procedures.
Staatssecretaris: situatie onwenselijk en moet anders
Dit onderwerp – de verlengde navorderingstermijn – heeft inmiddels ook al langere tijd politieke aandacht. De Staatssecretaris rapporteerde in de ‘stand van zakenbrief’ van 4 juli 2022:
Het bedrijfsleven heeft haar zorgen geuit over de toepassing van de verlengde navorderingstermijn. Het ministerie van Financiën is over de verlengde navorderingstermijn in gesprek met het bedrijfsleven. In nauw overleg is de materie, inclusief de oplossingssuggestie van het bedrijfsleven, onderzocht. Momenteel worden diverse scenario’s in kaart gebracht en die zullen de komende tijd worden besproken met het bedrijfsleven.
Recent heeft de Staatssecretaris duidelijkheid verschaft. Op 22 februari 2023 heeft de Staatssecretaris namelijk geïnformeerd dat de huidige situatie onwenselijk is. De Staatssecretaris geeft zelf toe dat de huidige nationale wetgeving er toe leidt dat in bijna alle gevallen waarin sprake is van een onjuiste of onvolledige douaneaangifte, tot vijf jaar terug wordt nagevorderd. Hierdoor wordt, zo vervolgt de Staatssecretaris, de reguliere navorderingstermijn van drie jaar, zoals die staat in het Douanewetboek van de Unie, zelden tot nooit toegepast.
Omdat dit een onwenselijke situatie oplevert, is de Staatssecretaris voornemens om een deel van het sanctiestelsel in de Algemene douanewet aan te passen, waardoor ook de reguliere navorderingstermijn van drie jaar weer kan worden toegepast in deze situaties. Daarbij is het streven om deze wijziging per 1 januari 2024 in werking te laten treden.
De toekomst, het heden en verleden
Hoewel ik positief ben over het feit dat het Ministerie van Financiën inziet dat de wetgeving niet juist is, kan ik niet onopgemerkt laten dat dit bijna zeven jaar heeft geduurd. Dit terwijl ik al vanaf (en zelfs vóór) 1 mei 2016 mijn twijfels en bezwaren heb geüit tegen deze zienswijze en aanpak.
Ik ben echter vooral benieuwd wat de Staatssecretaris – en de Douane – gaat doen met het verleden, het heden en de nabije toekomst. Want als een standaardtermijn van vijf jaar nu als onwenselijk wordt ervaren, mogen we dan van Douane Nederland ook verwachten dat zij per direct niet meer het standpunt zal innemen dat bij een klein foutje de vijfjaarstermijn wordt gehanteerd? Wat doen we met voornemens die nu worden toegestuurd en waarbij vijf jaar toch als standaardtermijn wordt gehanteerd? En mogen we een coulante aanpak verwachten voor lopende bezwaar- en beroepsprocedures over de – onwenselijke – standaardtermijn van vijf jaar?
Hierbij is het meest relevant dat in artikel 7:7 ADW niet staat dat moet worden nagevorderd over een periode van vijf jaar, maar kan worden nagevorderd over een periode van vijf jaar. Dat in zichzelf is al een belangrijk verschil waar – zeker met het inzicht van de Staatssecretaris – meer mee kan worden gedaan.
