Het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) loopt op zijn einde. Het plan heeft een looptijd tot en met 2023, maar zal daarna niet meer worden gewijzigd of vernieuwd. In plaats daarvan komt er een nieuw plan, het Circulair Materialenplan (CMP). In deze bijdrage bespreek ik waarom het LAP3 wordt opgevolgd door het CMP en wat dat gaat betekenen. De Taskforce Herijking Afvalstoffen inventariseert momenteel wat er nodig is om afvalstoffen in de toekomst te gebruiken voor productie van nieuwe producten. Ten slotte wordt uitgelegd welke rol het grondstoffenpaspoort gaat krijgen.
Van LAP3 naar het CMP
De Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen uit 2008 verplicht de lidstaten om een afvalbeheerplan en afvalinterventieprogramma’s op te stellen. Die verplichting is vervolgens weer vastgelegd in de Wet milieubeheer. Elke zes jaar moet de minister van Infrastructuur en Waterstaat een nieuw afvalbeheerplan vaststellen. Inmiddels zijn we bij het derde afvalbeheerplan, het LAP3. Het LAP3 is tussentijds al eens gewijzigd. Het plan is opgedeeld in 85 sectorplannen. Dat zijn deelplannen die geschreven zijn voor 85 specifieke afvalstromen. Voor elk van die stromen geldt dat het beleid minimumstandaarden bevat. Dat betekent dat het afval minimaal op de in het beleid genoemde manier moet worden verwerkt. Laagwaardiger mag niet. Bijvoorbeeld de minimumstandaard voor verwerking voor groenafval (sectorplan 8) is: composteren, vergisten of brandstof voor energie of warmte.
De basis van onze afvalwetgeving en ons afvalbeleid ligt dus bij Europese regelgeving. Al in de jaren ’70 van de vorige eeuw werd er regelgeving over afvalstoffen gemaakt. Die regelgeving werd voornamelijk gemaakt om de mens en het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen die afvalstoffen kunnen hebben. De gedachte daarbij was dat elk product dat werd gemaakt ooit een afvalstof zal worden. Nu, ruim 50 jaar later, bestaat die opvatting allang niet meer. Terwijl de wereldbevolking groeit, zijn we ons bewust geworden dat grondstoffen niet onuitputtelijk zijn. Mede om die reden is de gedachte van 50 jaar geleden langzaam verschoven naar recycling en hergebruik van afvalstoffen. Toch is ook dat niet genoeg. De prioriteit komt in het nieuwe beleid te liggen bij het creëren van een circulaire economie. In een circulaire economie worden de grondstoffen die we nodig hebben voor onze producten op een efficiënte wijze gebruikt en blijven voor toekomstig gebruik beschikbaar. Afval wordt dus zo min mogelijk meer gestort of verbrand. Alles wordt zoveel mogelijk hergebruikt en dat telkens weer opnieuw. Nederland behoort in Europa tot de koplopers van de landen die van recycling een prioriteit hebben gemaakt. , Doelstelling is dat Nederland wil groeien naar een circulaire economie. Het doel van het kabinet is om in 2030 50% minder primaire grondstoffen met een negatieve milieu-impact te gebruiken en in 2050 helemaal circulair te zijn.
Omdat LAP3 onvoldoende de basis kan vormen voor een afvalbeleid dat past bij een circulaire economie, wordt het LAP3 eind 2023 vervangen door het Circulair Materialenplan.
Taskforce Herijking Afvalstoffen
De Taskforce Herijking Afvalstoffen is in juli 2018 ingesteld. Het is een initiatief van verschillende overheden en VNO-NCW. Het doel van de Taskforce is om de belemmeringen bij de uitvoering van wet- en regelgeving op het gebied van afvalstoffen in kaart te brengen en aanbevelingen te doen.[1]
In oktober 2019 verscheen het eerste rapport van de Taskforce. Onder de titel ‘Grondstof of afval’[2] staan er in het rapport een aantal aanbevelingen uit. De Taskforce ontdekte bijvoorbeeld dat de huidige definitie van het begrip afval onvoldoende bijdraagt aan een circulaire economie. Volgens de huidige regelgeving wordt onder afvalstoffen verstaan alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. In deze definitie staat het woord ‘ontdoen’ centraal. Dat woord bepaalt of een stof afval is of niet. In een circulaire economie is er geen sprake meer van ‘ontdoen’, omdat afval dan nog nauwelijks voorkomt. Afval moet plaatsmaken voor herbruikbare bijproducten of grondstoffen (einde-afval).
De Taskforce stelde vast dat het woord ‘ontdoen’ in de huidige definitie van het begrip ‘afvalstof’ voor belemmeringen zorgt. Als een bedrijf zich van een reststroom moet ontdoen, dan is dat volgens de definitie een afvalstof. In de praktijk kan die reststroom nog een positieve waarde hebben en voor andere bedrijven geschikt zijn om als secundaire grondstof bij het vervaardigen van nieuwe producten te dienen. Maar als je als bedrijf uit een afvalstroom of reststroom nieuwe producten maakt, ben je voor de wetgever een afvalverwerker. Dan moet je aan andere eisen voldoen dan wanneer je hetzelfde product vervaardigd, maar dan uit primaire grondstoffen. De Taskforce vraagt zich af of het in alle gevallen wel terecht is dat een reststroom die hergebruikt kan worden als afval wordt aangemerkt. Een complicerende factor in dit geheel is dat het begrip ‘afvalstof’ afkomstig is uit de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en dus Europeesrechtelijk van aard is. Als lidstaat is Nederland alleen niet in staat om de definitie zo te wijzigen dat het meer bijdraagt aan een circulaire economie. Daar is instemming van andere lidstaten voor nodig.
Een ander probleem dat de Taskforce constateerde is dat het Europees Verdrag voor de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA) aan een circulaire economie in de weg kan staan. Er worden veel afvalstoffen van buiten Europa naar een Europese lidstaat getransporteerd om daar verwerkt of gerecycled te worden. Daarvoor moet soms een kennisgeving worden gedan. De kennisgever moet voor transport uitzoeken of voor zijn ‘afvalstof’ een kennisgeving moet worden gedaan of dat die op de groene lijst voorkomt. Bij een kennisgeving komt veel papierwerk kijken. Volgens de Taskforce gaat het bij het invullen van de kennisgeving regelmatig mis. De werkgroep noemt het terughalen van e-waste als voorbeeld. Vervoerders zien soms vanwege het papierwerk en de risico’s van onjuist ingevulde kennisgevingen af van import, waardoor een transport stagneert. Dat heeft dan weer tot gevolg dat recycling stagneert. De Taskforce vraagt zich tegelijkertijd af of alle stoffen op de oranje lijst wel gevaarlijke stoffen zijn. Als er stoffen van de oranje lijst af kunnen, dan betekent dat een vereenvoudiging van papierwerk.
De Taskforce constateerde ook dat de uitvoering van de wet- en regelgeving op het gebied van afval bij teveel verschillende organisaties ligt. Dat geldt ook voor de handhaving. Op dit moment ligt het bevoegd gezag voor afvalstoffen bij gemeenten en provincies, die op hun beurt worden geadviseerd door de omgevingsdiensten. Per instantie en zelfs per medewerker wordt er verschillend gedacht over de uitvoering van de wet- en regelgeving en bestaan daarom interpretatieverschillen. Voor bedrijven die met afvalstoffen werken of die een afvalstof beschouwen als een product is dat een belemmering. De Taskforce wil dat die belemmering verdwijnt doordat alle bij de stof betrokken instanties (bedrijf, bevoegd gezag en omgevingsdienst) eerder en meer met elkaar in contact staan. Daarbij past geen risicomijdende houding van het bevoegd gezag en zijn bestuurders, maar moet meer oplossingsgericht worden gedacht. De Taskforce vindt dat het rijk op dit terrein meer de regie moet pakken en lagere overheden moet aansturen meer en eenduidig te communiceren.
Een laatste belangrijke belemmering die de Taskforce ziet is dat de huidige wet- en regelgeving te weinig ruimte biedt om innovatie te stimuleren. Veel circulaire oplossingen voor het afvalprobleem ontstaan uit experimenten die worden gedaan. Een bedrijf dat uit een bepaalde reststroom een product wil maken, wordt nu nog vaak als verwerker van afval gezien. Ze hebben een negatief imago en moeten vergunningen aanvragen. Investeerders haken soms af als het om afval gaat. Een bedrijf dat onder het Activiteitenbesluit valt kan helemaal niet experimenteren zonder een aanvullende vergunning. Veel bedrijven willen dat niet en zien daarom van de experimenten af. De Taskforce wil dat het negatieve imago van ‘afval verwerken’ verdwijnt. Er moet anders worden gedacht over wat afval is.
De Taskforce heeft er bij de minister van Infrastructuur op aangedrongen om in Europees verband het begrip ‘afvalstof’, zoals dat is gedefinieerd in de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, zo snel mogelijk te herdefiniëren, zodat het niet aan een circulaire economie in de weg staat. Dat is niet van de één op de andere dag gewijzigd, maar als er geen aandacht voor wordt gevraagd, wijzigt het nooit of veel later. Verder ziet de Taskforce mogelijkheden voor overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten. De meeste overbrengingen waar Nederland bij betrokken is, betreffen overbrengen van of naar Duitsland of België. Wanneer deze landen onderling hun regelgeving helder afstemmen, kan het aanvragen van een EVOA-kennisgeving meer achterwege blijven. Dat komt een nuttige toepassing ten goede.
Tot slot ziet de Taskforce graag dat het gebruik van reststromen voor de productie van producten meer in zwang komt. Dus geen primaire grondstoffen meer, maar hergebruik van gerecycled materiaal. Dat kan alleen als de prijs van gerecyclede materialen concurrerend is met primaire grondstoffen. Primaire grondstoffen zijn nu nog goedkoper, waardoor die ook eerder worden gebruikt. Productbeschrijvingen gaan vaak ook uit van het gebruik van primaire grondstoffen. Dat moet anders. Het gebruik van gerecyclede materialen moet voorrang krijgen op het gebruik van primaire grondstoffen en net zo veilig en goedkoop zijn. De overheid kan daar een steentje aan bijdragen door bijvoorbeeld bij aanbestedingen circulair in te kopen. Marktpartijen zijn daar al voor een deel op voorbereid, bijvoorbeeld door te werken met grondstoffenpaspoorten.
Grondstoffenpaspoort
In een circulaire economie is het grondstoffenpaspoort onmisbaar. Het grondstoffenpaspoort, ook wel materialenpaspoort genoemd, vraagt leveranciers om inzicht te geven in de samenstelling van hun product, waarbij aangegeven wordt in hoeverre de gebruikte grondstoffen gerecycled zijn en in hoeverre de grondstoffen gerecycled kunnen worden na levensduur. Met name in de infrasector is het paspoort in gebruik. Bijna twee jaar geleden spraken de Nederlandse Netbeheerders al af dit paspoort gezamenlijk te gaan gebruiken. Netbeheerders kopen producten in zoals buizen, kabels, meters en transformatoren. Veel grondstoffen daarvoor, zoals koper, aluminium en plastics, worden schaarser en de winning ervan geeft vaak milieuschade. Om zo verantwoord mogelijk met primaire grondstoffen om te gaan, streven de netbeheerders naar een circulair inkoopbeleid, waarbij het uitvragen van de grondstoffenpaspoorten een belangrijke eerste stap is om meer inzicht te verkrijgen.
Sinds 2020 vragen bijvoorbeeld netbeheerders bij aanbestedingen van al hun primaire benodigdheden zoals installaties, kabels en leidingen aan leveranciers om een grondstoffenpaspoort in te vullen. Hiermee maken zij inzichtelijk uit welke grondstoffen en materialen het product bestaat, hoeveel gerecyclede materialen het bevat en in welke mate het product of materiaal weer te recyclen of te hergebruiken is aan het einde van de levensduur. De netbeheerders hebben als sector de afspraak gemaakt om een eenduidig format van het grondstoffenpaspoort te gebruiken richting hun leveranciers.[3] Als voorbeeld kan worden genoemd dat netbeheerder Liander in 2025 60% circulair wil inkopen. Dat kan alleen als uit het grondstoffenpaspoort blijkt hoeveel van haar inkoop uit gerecycled materiaal bestaat. Enexis stelt een grondstoffenpaspoort bij elke Europese aanbesteding verplicht.
Rijkswaterstaat heeft in 2020 bij de bouw van de Beatrixsluis bij Nieuwegein onderzoek gedaan naar het gebruik van het grondstoffenpaspoort met als doel om in 2030 volledig circulair in te kopen. Rijkswaterstaat liep daarbij tegen het probleem aan dat er nog te weinig informatie beschikbaar is over bestaande materialen en constructies. Daardoor zijn de risico’s voor hergebruik ten opzichte van nieuwe materialen te groot. Daarnaast bleek dat het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod van beschikbare materialen – in tijd, locatie en kwaliteit –tussen verschillende partijen in de keten onvoldoende mogelijk is. Er zijn door Rijkswaterstaat inmiddels meerdere initiatieven opgezet om de circulaire doelstelling in 2030 te halen.
Voor de afvalsector kan het grondstoffenpaspoort bijdragen aan meer hergebruik van wat eens afval was. Daarvoor is het wel van belang dat de gehele keten informatie met elkaar deelt over de samenstelling en kwaliteit van een gerecycled product. Die informatie moet zo uniform en breed mogelijk raadpleegbaar zijn. Het grondstoffenpaspoort kan daaraan bijdragen. Met direct inzichtelijke eigenschappen kun je ze zo sneller en makkelijker hergebruiken.
Voetnoten
1. bron: https://www.uvw.nl/thema/duurzaamheid/taskforce-herijking-afvalstoffen/.
2. Taskforce Herijking Afvalstoffen, ‘Grondstof of afval’, adviesrapport, september 2019.
3. Bron: www.energienieuws.info
