1. AANPASSING VAN EETS-RICHTLIJN MOET STANDAARDISATIE NU ÉCHT REALISEREN
Tolheffing is van oudsher een middel om de aanleg en exploitatie van bijzondere infrastructuur zoals tunnels en bruggen te financieren. Ook kennen we natuurlijk al tientallen jaren de snelle Franse wegen naar de sneeuw en de zon. Iedereen heeft beroepsmatig of voor een welverdiende vakantie wel eens over de A1, A6, A7, A9, A10, A20 en A71 gereden. En stil gestaan. Immers, de slagbomen zorgen op piekmomenten in zomer en winter ook voor kilometerslange files.
Speciale tolwegen vormen tegenwoordig geen uitzondering meer. Steeds meer Europese landen zetten inmiddels tolheffing in voor de financiering van het gehele stelsel van hoofdwegen op hun grondgebied. Het principe van ‘betalen voor gebruik’ in plaats van ‘betalen voor autobezit’ vindt steeds meer zijn intrede. Europese wetgeving (de EETS-richtlijn) bepaalt sinds 1992 de kaders waarbinnen landen hun methode en systemen mogen kiezen. Echter, die richtlijn geeft lidstaten nog veel ruimte om hun eigen keuzes te maken. Het gevolg: een wildgroei aan tolnetwerken, technische systemen, aanbieders, contracten en handhavingsmethoden. Maar nog wel het meest zichtbaar: tot wel tien tolkastjes, zogenaamde On Board Units (OBU) achter de voorruit van vrachtauto’s. Dit alles zorgt voor hoge uitvoeringskosten en administratieve lasten in de logistieke sector. Maar aan dat tijdperk lijkt een einde te komen.
Het ultieme doel van de Europese Commissie is één ‘European Electronic Toll Service (EETS)’ die de interoperabiliteit tussen tolsystemen moet garanderen. Daarvan is sinds de eerste EETS-richtlijn in 1992 nog niks terecht gekomen. Ook een aanpassing in 2009 heeft niet gezorgd voor EETS-aanbieders van tolsystemen wiens OBU’s in alle landen van de EU voor tolheffing kunnen zorgen. Vandaar dat de Europese Commissie onlangs met een voorstel is gekomen om de EETS-richtlijn verder aan te passen. Zodat transportbedrijven met één OBU, één contract en één contact met een tolaanbieder in de hele EU tol kunnen betalen.
2. TOLHEFFING ALS FINANCIERINGSINSTRUMENT
De huidige verkeersheffingen bestaan in veel landen uit vaste en variabele heffingen. Vaste heffingen zijn niet afhankelijk van het gebruik van een voertuig. Het gaat daarbij voor vrachtauto’s om de motorrijtuigenbelasting, eventuele provinciale of regionale opcenten en het bekende Eurovignet. Variabele heffingen zijn wél direct afhankelijk van het voertuiggebruik. Momenteel vormen brandstofaccijnzen de bekendste en meest toegepaste variabele heffingen waaruit landen hun infrastructuur financieren. Althans, in de ideale wereld, waarin elke euro aan inkomsten uit dieselaccijns rechtstreeks terugvloeit in onderhoud en aanleg van asfalt en beton.
Het systeem van vaste en variabele heffingen functioneert niet optimaal. Dat mag bekend verondersteld. Steek een willekeurige grensovergang naar België over en je merkt het verschil. Niet alleen aan de kwaliteit van de wegen, maar ook aan de filedruk. Vaste heffingen zijn niet geschikt om het principe ‘de juiste rekening op de juiste plaats’ toe te passen. Het gebruik van de opbrengsten van verkeersheffingen is afhankelijk van politieke keuzen en wisselt door de jaren heen sterk. Er is daardoor voor weggebruikers weinig relatie tussen ‘gebruiken’ en ‘genieten’. Vanwege de vaste heffingen hebben weggebruikers meestal een slecht beeld van wat een rit werkelijk kost.
Door invoering van een weloverwogen stelsel van variabele in plaats van vaste heffingen kan het fileprobleem effectief worden bestreden. Bovendien krijgt de overheid een gericht budget voor de besteding aan de weginfrastructuur. Dat werkt alléén als overheden dit meteen voor álle weggebruikers invoeren: personen- en vrachtauto’s, binnen- en buitenlanders. En niet zoals het vaak gebeurt, uitsluitend voor vrachtverkeer en met systemen waarbinnen buitenlandse auto’s slim de heffing omzeilen. Immers, automobilisten zorgen voor het gros van de files. Zij krijgen door een prijs per kilometer een beter inzicht in de werkelijke kosten van hun autorit en kiezen dan vaker voor het openbaar vervoer of de fiets. Hierdoor ontstaat een betere benutting van de weginfrastructuur en –het allerbelangrijkst- een betere doorstroming voor het vrachtverkeer.
3. SYSTEMATIEK EN WILDGROEI IN DE EU
Steeds meer Europese landen voeren een vorm van tolheffing in. De eerste Europese wetgeving over tolheffing stamt uit 1992. De huidige wettelijke kaders worden gevormd door richtlijn 2004/52/EG en een aanvullende beslissing 2009/750/EG. Doelstelling van deze wetgeving is het realiseren van één European Electronic Toll System (EETS) die ervoor moet zorgen dat alle nationale systemen interoperabel zijn. Maar, belangrijker, dat logistieke dienstverleners met één contract met een tolaanbieder, één contact en één On Board Unit (OBU) door héél Europa kunnen rijden. Daar is tot op heden weinig van terechtgekomen. De belangrijkste oorzaak: de wetgeving is té streng.
Tolaanbieders die zogenaamde EETS-systemen in de markt willen zetten, hebben een enorme set aan verplichtingen na te komen. Zo bepaalt de huidige richtlijn dat EETS-aanbieders binnen twee jaar na registratie overeenkomsten gesloten moeten hebben met álle toldomeinen in álle lidstaten van de EU. Ook zorgen zeer strenge technische eisen voor aanzienlijke investeringen. Dit zorgt ervoor dat tolaanbieders zeer terughoudend zijn om EETS-aanbieder te worden. Met als consequentie dat transportbedrijven nog steeds met méérdere aanbieders, méérdere contracten en méérdere contacten en OBU’s hun tol in de diverse landen van de EU betalen. Met alle kosten, administratie en problemen van dien.
Landen hebben voor de invoering van een variabele heffing in de vorm van tol en kilometerheffing de keuze tussen verschillende systemen. De meest gangbare vorm is momenteel het gebruik van transponders met RFID-techniek. Een transponder in het voertuig communiceert met portalen boven de weg. Dit systeem wordt in talloze landen toegepast, bijvoorbeeld in Frankrijk. Ook in landen met tolheffing via traditionele tolstations zijn er vaak aparte stroken gereserveerd voor voertuigen met transponders. Dit wordt vaak een "tag" of "pass" genoemd. Systemen met transponders kunnen gemakkelijk op bestaande tolwegen worden toegepast zonder significante aanpassing van de infrastructuur.
In sommige landen wordt tolheffing met een GPS-systeem uitgevoerd. Dit systeem is relatief zeldzaam. Uitsluitend in Duitsland, Zwitserland, Slowakije en België wordt het toegepast. Een OBU in het voertuig registreert de plaats waar de vrachtauto rijdt, welke weg hij gebruikt en op welk moment. Aan de hand van die gegevens berekent deze OBU de verschuldigde tol. In Duitsland is het systeem recentelijk aangepast. Daar stuurt de OBU de gegevens naar een centrale server, waar de tolberekening plaatsvindt.
Een derde mogelijkheid is het heffen van tol middels kentekenherkenning. Dit systeem komt relatief weinig voor, maar wordt vaak gebruikt als aanvullende maatregel bij volledig elektronische tolwegen. De eigenaar van het voertuig krijgt dan per periode een rekening thuisgestuurd, vaak met een (soms forse) administratieve toeslag. Soms is het mogelijk binnen een aantal dagen per internet te betalen, dan geldt vaak geen toeslag. Voor zover bekend zijn de congestieheffing in Göteborg, congestieheffing in Stockholm en de Congestion Charge in London de enige locaties waar de tolheffing uitsluitend per kentekenherkenning wordt uitgevoerd. Als aanvullende maatregel voor voertuigen die geen transponder hebben wordt het toegepast in Noorwegen, maar ook in Canada, Singapore en Zuid-Afrika.
De laatste vorm is het gebruik van elektronische vignetten. Hierbij wordt het kenteken ingevoerd in een database met de geldigheidsperiode van het e-vignet. Dit systeem is een variant op de reguliere tolvignetten zoals het Eurovignet en wordt gebruikt in Hongarije, Roemenië en Slowakije. In Bulgarije, Slovenië en Tsjechië moet het ook ingevoerd worden. Het systeem wordt gehandhaafd met camera's die controleren of de tol voor een kenteken betaald is.
Bijna iedere lidstaat in de Europese Unie (EU) kent dus een vorm van variabele heffing om de infrastructuur te financieren. Ieder met zijn eigen systeem met tolkastjes, slagbomen of vignetten. Een wildgroei aan systemen, methoden en technieken. De EETS-wetgeving heeft in zijn vijfentwintigjarige bestaan de doelstelling van interoperabiliteit nog nauwelijks gerealiseerd. Ook een update in 2009 heeft amper effect gehad. Lidstaten kijken hoogstens achteraf naar het accepteren van andere aanbieders op hun infrastructuur. Een recent voorbeeld is de invoering van de Belgische kilometerheffing. Daar zorgt de toelating van EETS-aanbieders nog voor veel problemen. Transportbedrijven die zich volledig te goeder trouw voorbereiden, contracten met dienstverleners sluiten en OBU’s conform de handleidingen installeren en gebruiken, lopen desondanks tegen hoge boetes aan.
4. HOOP AAN DE HORIZON
Maar er gloort hoop aan de horizon. De Europese Commissie heeft onlangs in het zogenaamde ‘mobility package’ een voorstel tot aanpassing van de EETS-richtlijn gedaan. Het voorstel moet de interoperabiliteit van systemen nu écht gaan realiseren. De huidige richtlijn is uitsluitend van toepassing op systemen die gebruik maken van een OBU. In het voorstel van de Europese Commissie wordt dat uitgebreid tot alle elektronische systemen waarbinnen niet uitsluitend contant wordt betaald. Dit betekent feitelijk dat systemen met OBU’s, electronische vignetten, transponders en kentekenherkenning onderling interoperabel moeten worden. Bovendien worden er meer eisen gesteld aan de interoperabiliteit van de diverse systemen. Wel is een uitzondering opgenomen zodat bestaande systemen pas na een systeemwijziging hoeven te voldoen aan de technische eisen van de richtlijn.
Ook bevat het voorstel een eis dat draagbare apparatuur, zoals tablets en smartphones voor elektronische tolheffingstransacties gebruikt moeten kunnen worden. Simpel gezegd ziet de Europese Commissie die ook als OBU’s. Daarnaast schrapt het voorstel enkele verplichtingen voor EETS-aanbieders op technisch en procedureel gebied, zoals de eerder genoemde verplichting dat een EETS-aanbieder binnen 24 maanden na registratie contracten moet hebben gesloten met alle toldomeinen in alle lidstaten. En tenslotte, niet onbelangrijk, bevat het voorstel maatregelen om de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van tolgelden in de EU te vergemakkelijken. Dit kan een einde maken aan de huidige discriminatie tussen binnenlandse en buitenlandse weggebruikers in de betaling van boetes voor niet-naleving van kilometerheffingswetgeving in bijvoorbeeld België. Bekend zijn de ervaringen van vervoerders wiens chauffeurs bij een controle in één klap álle gepleegde overtredingen van de afgelopen anderhalf jaar moeten betalen en duizenden euro’s ter plekke mag voldoen.
5. DE MARKT REAGEERT SNEL
De wijziging van de EETS-richtlijn zorgt ervoor dat huidige en nieuwe EETS-aanbieders dit voorjaar met nieuwe producten op de markt komen. Hierdoor kunnen transportbedrijven binnenkort stap voor stap afscheid gaan nemen van enkele tolkastjes achter de voorruiten van hun vrachtauto’s. De ultieme droom van één aanbieder, één contract, één contact en één OBU is echter nog niet meteen werkelijkheid. De aansluiting van bestaande toldomeinen zal stap voor stap gaan plaatsvinden. De eerste nieuwe EETS-OBU’s zullen vanaf deze maand geïntroduceerd worden en de tolkosten in Oostenrijk, België (inclusief de Liefkenshoektunnel), Frankrijk, Italië, de A4 in Polen, Portugal, Spanje kunnen afhandelen. Eind 2018, begin 2019 komt daar ook Duitsland bij, die dit jaar een nieuwe aanbesteding van het tolnetwerk moet doen en daarmee aan de EETS-wetgeving van interoperabiliteit moet voldoen. Ook worden eind dit jaar, begin volgend jaar Hongarije, Noorwegen, de Oresund brug tussen Denemarken en Zweden, Polen, Slovenië en de Storebaelt brug in Denemarken aangesloten op de EETS-boxen. Tenslotte zullen in 2020/2021 de tolwegen in Tsjechië en Slowakije worden toegevoegd.
6. POSITIEF, MAAR DE PRAKTIJK ZAL HET LEREN
Nationale overheden en brancheorganisaties reageren positief op deze marktgebaseerde benadering van de Europese Commissie. Allereerst juridisch. Het draagt bij aan de realisatie van de doelstellingen die in artikel 90 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie zijn vastgelegd in het kader van een gemeenschappelijk vervoerbeleid. Het is ook evident dat Europa ingrijpt om de interoperabiliteit van alle nationale systemen te verbeterenen voor gelijkwaardige handhaving van binnenlandse en buitenlandse overtreders zorgt.
Ook al komt één interoperabel tolsysteem in de EU weer een stap dichterbij, de praktijk zal echter moeten leren wanneer en hoe verreikend alle nationale systemen zullen worden ‘aangesloten’. Vijfentwintig jaar na de eerste richtlijn zijn systemen nog niet interoperabel, is er nog géén échte EETS-aanbieder, zijn de kosten van elektronische tolheffing nog niet gedaald, zijn OBU’s nog niet geïntegreerd met andere apparatuur en rijden vrachtauto’s nog steeds met soms wel tien OBU’s achter de voorruit. Ondanks alle goede bedoelingen. De praktijk zal leren in hoeverre de huidige tolaanbieders met meer gemak kunnen voldoen aan de nieuwe EETS-richtlijn. In hoeverre hun nieuwe EETS-OBU’s probleemloos kunnen functioneren in de diverse landen. Zodat één Europa op het speelveld van tol en kilometerheffing ook écht één Europa wordt. En landen in Europa tenslotte via een weloverwogen inzet van bebouwen, benutten en het variabel en voor iedereen beprijzen van het gebruik van hun wegennet het fileprobleem daadwerkelijk effectief kunnen aanpakken. Want daar draait het hele principe van tolheffing tenslotte om, niet waar?
