Gemeenten hebben her en der milieuzones ingevoerd. Dat deden ze vooral voor vrachtverkeer en/of dieselauto’s. Gemeenten zochten daarbij de grenzen op. Dat deden zij soms met een pakket aan maatregelen, waarin ook maatregelen zaten die op zichzelf beschouwd weinig effect hadden. Bovendien maakte iedere gemeente afzonderlijk lokale eigen regels. Voor weggebruikers maakte dat het verkeer niet overzichtelijk. Eind 2019 is daarom landelijk een systeem van geharmoniseerde milieuzones ingevoerd, dat in 2022 is geëvalueerd. Die evaluatie moet gaan leiden tot nieuwe regels voor emissieloze zones die vanaf 2025 ingevoerd kunnen worden.
In dit stuk bespreek ik de aanloop tot de harmonisatie van 2019, de inhoud van die harmonisatie en de mogelijke gevolgen van de daaropvolgende evaluatie.
In deze vrij woelige wereld met vlot opvolgende veranderingen valt op dat gemeenten tot nu toe veel vrijheid kregen. Ik zet dat tegenover het evenredigheidsbeginsel uit het algemene bestuursrecht. Dat beginsel kreeg in 2022 veel aandacht omdat de bestuursrechter daarmee vrijheden van besturen juist wilde gaan beperken. Dat kan interessant zijn voor degenen die zich bij de rechter willen verzetten tegen zones.
Gemeentelijke wildgroei vanaf 2014
Rond 2014 voerde een aantal gemeenten gemeentelijke milieuzones in. Zij wilden met name oudere dieselauto’s weren uit delen van steden. Reden om de milieuzones in te voeren was de wens tot om uitstoot van fijnstof, roetdeeltjes en stikstofdioxide te beperken, onder meer om te voldoen aan eisen van de EU-richtlijn 2008/50/EG. Deze richtlijn heeft tot doel om luchtvervuiling in Europa terug te dringen.
Op dat moment bestond er geen wettelijke regeling. Daarom fabriceerden de gemeenten zelf zones met een soort collage van al bestaande wettelijke instrumenten. Zo duidde de gemeente Utrecht de zone aan met een besluit van het college tot plaatsing van het bord C6 volgens bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (geslotenverklaring voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen), met daarboven de tekst "milieuzone" en eronder een onderbord met de tekst "voor dieselauto’s van voor 01.01.2001". Met deze combinatie van borden wilde het college onder meer de binnenstad verboden verklaren voor personen- en bestelauto’s met dieselmotoren met een datum van eerste toelating op de weg van voor 1 januari 2001. De gemeente Rotterdam paste hetzelfde verkeersbord C6 toe en gaf met onderborden aan dat het verbod geldt voor vrachtauto’s in de Euroklasse III en lager, voor personen- en bestelauto’s rijdend op diesel met een datum eerste toelating 31 december 2000 en ouder, maar ook nog voor personen- en bestelauto’s rijdend op benzine met een datum eerste toelating van 30 juni 1992 en ouder.
Een eerste vraag was of zo’n collage eigenlijk wel mocht. Men kan immers betogen dat de opsteller van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 echt niet aan milieuzones had gedacht. Een tweede vraag was, of onderdelen van zo’n besluit die op zich heel weinig nuttigs brengen, toch toelaatbaar zijn.
De bestuursrechter antwoordde op beide vragen bevestigend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gaf op 8 februari 2017 [ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300] een oordeel over de Utrechtse zone. Volgens de Afdeling bedeelt artikel 18 WVW 1994 de bevoegdheid tot het vaststellen van een verkeersbesluit aan het college toe. De artikelen 8, 9 en 13 van het BABW bieden het college de ruimte om met de gebruikte combinatie van opschrift, verkeersbord en onderbord de beoogde beperkte toelating tot de milieuzone te regelen. De mogelijkheid van een onderbord bestaat ook voor een geslotenverklaring voor bepaalde soorten weggebruikers. De Afdeling gaf het college bovendien veel beoordelingsruimte bij het nemen van zo’n verkeersbesluit. De absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de WVW 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. De Afdeling benadrukte ook dat het verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht. Dan hoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een groot effect. Dat laatste punt benadrukt de Afdeling nogmaals in haar uitspraak van 6 juni 2018 [ABRvS 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1861] over de Rotterdamse zone. Na een gedeeltelijke vernietiging door de Rechtbank omdat het weren van oude benzineauto’s volgens de Rechtbank wel erg weinig bijdroeg, vond de Afdeling ook dat onderdeel uiteindelijk toch wel voldoende door het college gemotiveerd. Twintig dagen later sneuvelde het onderdeel alsnog, omdat de Rotterdamse politiek anders besliste. [https://rotterdam.pvda.nl/wp-content/uploads/sites/511/2018/06/Coalitieakkoord-2018-2022-Rotterdam.pdf.] Hier redde dus de politiek en niet de rechter de paar oude benzine-auto’s.
De uitspraken tonen dat gemeenten ieder voor zich de omvang van hun zones konden bepalen. Vooral tonen de uitspraken dat gemeenten verregaand vrij zin om te bepalen welke voertuigen daar dan wel en niet mochten komen. Dat soort vrijheden kon leiden tot wildgroei.
De geharmoniseerde zones vanaf 2020
In het Staatsblad 2019, 398 staat het besluit van 29 oktober 2019 tot wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer en het Kentekenreglement in verband met de harmonisatie van milieuzones en de introductie van de nul-emissiezone. Dat dient ter beperking van de wildgroei.
Voor milieuzones voert het besluit één systeem met eenduidige categorieën en borden in. Het verruimt de betekenis van het verkeersbord voor de aanduiding van een milieuzone (C22a). Naast de reeds bestaande categorie van vrachtauto’s met een dieselmotor, kunnen milieuzones nu ook van toepassing zijn op personen- en bedrijfsauto’s en bussen met een dieselmotor. Het stelt specifieke onderborden vast waarop wordt aangegeven op welke categorieën voertuigen de zone van toepassing is en aan welke emissieklasse deze voertuigen minimaal moeten voldoen om de milieuzone te mogen inrijden. De regeling kent borden voor verschillende emissieklassen. Het besluit ziet niet op voertuigen met een benzinemotor. Het aantal sterk vervuilende benzinevoertuigen dat enerzijds geen driewegkatalysator heeft en anderzijds nog geen oldtimer is, is volgens de toelichting beperkt en wordt ieder jaar kleiner. De milieuzone heeft daarom uitsluitend betrekking op voertuigen met een dieselmotor.
Het besluit voert aldus één systeem met eenduidige categorieën en borden voor milieuzones in. Er blijft echter nog vrij veel vrijheid voor gemeenten. Ze kunnen zelf regels stellen voor voertuigen met zeer beperkte actieradius, zoals brom- en snorfietsen met een hoge emissie van schadelijke stoffen. Verder kunnen ze zelf de gebiedsgrenzen van de zone bepalen. Ten slotte laat het besluit gemeenten enige vrijheid bij welke emissieklasse zij de grens leggen. Voor vrachtauto’s en bussen is er echter geen keuze in het toegangsregime. Bij de start van het geharmoniseerde systeem in 2020 is het toegangsregime emissieklasse 4 en in 2022 emissieklasse 6. Wel staat het de gemeente vrij om de milieuzone van toepassing te verklaren op alleen vrachtauto’s, op alleen bussen of op een combinatie van vrachtauto’s en bussen, aldus de toelichting bij het besluit in het Staatsblad.
Naast de uniformering van milieuzones introduceert het besluit de nul-emissiezone. Daarmee kan het gemeentebestuur vanaf 2025 een nul-emissiezone voor bedrijfs- en vrachtauto’s instellen. Uitdrukkelijk wordt beoogd om met deze nieuwe regels voor het kunnen vaststellen van een nul-emissiezone te voorzien in een uitputtend stelsel ten aanzien van de categorieën voertuigen die onderwerp zijn van een nul-emissiezone. Het staat een gemeente niet vrij om een nul-emissiezone vast te stellen voor andere voertuigen dan de in artikel 86e van het RVV 1990 genoemde bedrijfs- en vrachtauto’s. Zoals in paragraaf 3 is aangegeven, zal in 2022 het wettelijk systeem worden geëvalueerd. Dan wordt bekeken op welke termijn andere voertuigcategorieën, zoals bijvoorbeeld taxi’s, autobussen, of personenauto’s, aan de categorieën kunnen worden toegevoegd. Het besluit sorteert op die mogelijkheid vanaf 2025 voor zodat gemeenten en bedrijfsleven daarmee rekening kunnen houden.
Ook de invoering van een nul-emissiezone is een gemeentelijke bevoegdheid, waarbij het gemeentebestuur de invoering zal moeten motiveren. Het instrument moet afgewogen worden tegen andere maatregelen die bijdragen aan de klimaatopgave. Voorts is en blijft het aan de gemeente om de effecten van de nul-emissiezone inzichtelijk te maken. Zo dient de motivering van het verkeersbesluit ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer in ieder geval te vermelden welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. En moet worden aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, WVW 1994 genoemde belangen in het geding zijn, moet om redenen van evenredigheid voorts worden aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen, aldus de toelichting bij het besluit.
De evaluatie van 2022 en de daaropvolgende kamerbrief
In de zomer van 2022 hebben Royal HaskoningDHV en Buck Consultants International een evaluatie opgeleverd. Zij hadden van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat opdracht gekregen om de werking van de milieuzones te onderzoeken en om vooruit te blikken naar de nul-emissiezones [https://www.eerstekamer.nl/overig/20221125/evaluatie_harmonisatie_milieuzones/document]. Als vervolg daarop schreef de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op 25 november 2022 een brief aan de Tweede Kamer [Kamerstukken II, 2022/23, 30 175, 420]. Volgens hem toont de evaluatie dat de harmonisatie van milieuzones meer duidelijkheid bij weggebruikers en gemeenten heeft gebracht. Wel kent het systeem ontheffingen op gemeentelijk niveau. Daarbij ontbreekt een overkoepelend beoordelingskader op basis waarvan ontheffingen worden toe- of afgewezen. Ook de procedures verschillen per gemeente.
Ontheffingen kunnen dus beter worden geregeld. Voor de komende nul-emissiezones moet er een centraal loket komen voor aanvragen voor ontheffingen met een zo uniform mogelijk ontheffingensysteem. Verder werkt de Staatssecretaris met gemeenten aan een handreiking met richtlijnen voor de beoordeling van aanvragen voor ontheffing voor nul-emissiezones. De brief gaat verder in op diverse voertuigcategorieën, zoals taxi’s, touringcars en voertuigen voor koeltransport. Voor taxi’s is een wijziging van het RVV 1990 in voorbereiding, waarvoor na de brief een internetconsultatie heeft plaatsgevonden [https://www.internetconsultatie.nl/zero_emissie_taxi_bebording/b1].
De brief meldt verder dat de komst van nul-emissiezones vanaf 2025 een conflict met bestaande milieuzones kan opleveren. Zo kunnen bestelauto’s zowel onder de bestaande milieuzone als onder de nul-emissiezone voor stadslogistiek vallen en dat moet opgelost worden. De Staatssecretaris vindt al met al dat we in Nederland volop stappen zetten op weg naar een volledig schoon wagenpark en dat de transitie richting nul-emissiezones een belangrijke rol daarbij speelt.
Vrijheden en het evenredigheidsbeginsel sinds 2022
De bestuursrechter heeft gemeenten in uitspraken van 2017 en 2018 veel vrijheden gegeven bij het invoeren van milieuzones, het definiëren van het gemeentelijk grondgebied waarvoor de zones gelden en het bepalen van de voertuigen die daar wel en niet mogen komen. Die vrijheid was er zelfs als een bepaalde categorie voertuigen in het grote geheel der dingen nagenoeg geen verschil maakte. Dat leverde wildgroei op. De wetgever heeft de vrijheid tot bepaling van de voertuigen in 2019 vrij sterk beperkt met een uniforme landelijke regeling. De invoering en de bepaling van het gebied, zijn en blijven echter de vrijheid van de gemeenten. Dat geldt vanaf 2025 ook voor de nul-emissiezones. Wel dient de motivering van zo’n verkeersbesluit in ieder geval te vermelden welke doelstelling of doelstellingen worden beoogd en moet worden aangegeven welke belangen uit de Wegenverkeerswet 1994 aan het verkeersbesluit ten grondslag liggen, waarbij op grond van de evenredigheid een belangenafweging aan de orde kan zijn, aldus de eerder aangehaalde toelichting bij het besluit uit 2019.
Nu heeft de bestuursrechter begin 2022 een zeer belangrijke uitspraak over de evenredigheid gewezen. Bij het toetsen aan het evenredigheidsbeginsel gaat de bestuursrechter onderscheid maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het aangevochten overheidsbesluit. Als daarvoor aanleiding is, toetst de bestuursrechter (1) of het besluit geschikt is om het doel te bereiken, (2) of het een noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan en (3) of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.[ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285]. Daarmee neemt de bestuursrechter uitdrukkelijk afstand van het eerder geldende ‘willekeur’-criterium dat besturen veel vrijheid gaf. Volgens de bestuursrechter hangt het antwoord op de vraag of en zo ja, hoe intensief de bestuursrechter aan het evenredigheidsbeginsel toetst, van veel factoren af en zal van geval tot geval verschillen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal. De intensiteit van die toets wordt bepaald door de mate van beleidsruimte die de overheid heeft om een besluit te nemen, maar ook door het doel dat het besluit dient en wat het gewicht daarvan is. Verder is van belang of en in welke mate daardoor belangen van betrokken burgers en bedrijven worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit inbreuk maakt op de mensenrechten, zal de bestuursrechter intensiever toetsen, zoals de Afdeling zelf zegt in het persbericht bij de uitspraak [https://www.raadvanstate.nl/@128642/uitspraak-evenredigheidsbeginsel/].
De invoering van milieuzones kan grote effecten hebben op ondernemers en bewoners. Dat geldt in nog sterkere mate voor de invoering van nul-emissiezones vanaf 2025. Het mag verwacht worden dat de bestuursrechter serieus gaat beoordelen of gemeenten de invoering van zo’n zone voldoende gemotiveerd hebben en voldoende aan belangenafweging hebben gedaan. In zoverre kunnen we ook de komende jaren nog wel wat woeligheid in de wereld van de milieuzones verwachten.
