Retourlogistiek van circulaire producten: afvalstof of niet?

De circulaire economie is een onderwerp dat de afgelopen jaren op de kaart is geplaatst in nationale, maar met name Europese (product)regelgeving. Te denken valt aan de nieuwe Europese Ecodesign-verordening die sinds 2024 van kracht is [1] Op grond daarvan kunnen eisen gesteld worden aan de recyclebaarheid en herbruikbaarheid van bepaalde productgroepen. Dergelijke vereisten gelden en golden voor onder meer koel- en vriesproducten, televisietoestellen, verlichting,  computers, wasmachines en droogtoestellen. Ook geldt voor distributeurs van elektronicaproducten al geruime tijd de verplichting om ‘afgedankte’ elektronicaproducten van consumenten die gelijkwaardig zijn aan het nieuwe elektronicaproduct kosteloos in te nemen [2].

Deze innovatiegerichte Europese regelgeving overlapt met regelmaat met de nationale en Europese wet- en regelgeving voor afvalstoffen. Goed denkbaar is dat een geretourneerd of ‘afgedankt’ product kwalificeert als een ‘afvalstof’ in de nationale en Europese wet- en regelgeving. Hierdoor gelden ineens strenge(re) regels voor het voorhanden hebben en het vervoeren van het product. In dit artikel geven wij aan hoe dit precies zit, wat de gevolgen van de kwalificatie als ‘afvalstof’ zijn en hoe bepaald moet worden, wanneer een vervoerd product een afvalstof is of niet.

Hierna geven wij eerst zeer kort aan welke wet- en regelgeving van toepassing is op het vervoeren van afvalstoffen (paragraaf 2). Daarna gaan wij in op het toetsingskader van het afvalstoffenbegrip (paragraaf 3). Ook gaan wij in dat verband kort in op de handreiking ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (paragraaf 4). Wij sluiten af met een korte conclusie  (paragraaf 5).

De kwalificatie van het vervoerde product als ‘afvalstof’ of ‘niet-afvalstof’ is van groot belang voor de vraag welke regels van toepassing zijn op de vervoer van het product. Daarnaast gelden er ook regels voor de ontdoener (afzender) en de ontvanger van de afvalstoffen, maar deze verplichtingen laten wij voor dit artikel buiten beschouwing. Samengevat komen de verplichtingen voor uitsluitend de vervoerder (van al ingezamelde of afgegeven afvalstoffen) op het volgende neer.

Bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (dit zijn ook huishoudelijke afvalstoffen zodra deze zijn ingezameld of afgegeven) mogen binnen Nederland uitsluitend worden vervoerd door een vervoerder die vermeld is als een erkende vervoerder op de  lijst van vervoerders, handelaars en bemiddelaars (VIHB-lijst) [3]. Tijdens het transport van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen moet een bewijs hiervan altijd aan boord zijn.

Bij ieder transport van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen gelden ook bijzondere regels. Als uitgangspunt geldt dat de vervoerder van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen een begeleidingsbrief bij zich dient te hebben gedurende het vervoer, en dat deze begeleidingsbrief moet worden ingevuld door degene die de afvalstof afgeeft. Deze begeleidingsbrief (het roze doorslagvel) dient bij ontvangst ook aan de ontvanger te worden afgegeven. Op deze begeleidingsbrief worden meerdere verplichte zaken vermeld, zoals een omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstoffen die worden vervoerd, maar ook de datum van afgifte, de voorgenomen wijze van beheer van de afvalstoffen en de gebruikelijke benaming en hoeveelheid van de afvalstoffen [4].

De precieze invulling van deze verplichtingen is in lagere regelgeving nader uitgewerkt, waarbij ook uitzonderingen voor het voorhanden hebben van de begeleidingsbrief zijn aangewezen [5]. De begeleidingsbrief hoeft bijvoorbeeld niet voorhanden te zijn als de EVOA van toepassing is (zie hierna par.2.2) of als het gaat om het vervoer van maximaal 500 kilo (niet-gevaarlijke) bedrijfsafvalstoffen.[6] Voor de begeleidingsbrief is wettelijk een modeldocument vastgesteld. Verder geldt in beginsel het algemene verbod op het (niet handmatig) scheiden van gevaarlijke afvalstoffen tijdens het vervoer [7] Ook geldt een registratieplicht voor de vervoerder voor de gegevens van de afzender (ontdoener), de ontvanger en de gebruikelijke benaming en hoeveelheid van de vervoerde afvalstoffen. Voor deze gegevens geldt een verplichte bewaartermijn van vijf jaar. [8]

Daarnaast kan de Europese Verordening op de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA) [9] op het vervoer van toepassing zijn. De EVOA is van toepassing op de overbrenging van afvalstoffen tussen landen binnen de EU (eventueel via derde landen), op export van afvalstoffen uit de EU en op de import van afvalstoffen in de EU. Voor wegvervoer ter overbrenging tussen EU-lidstaten is Titel II van de EVOA van toepassing. Afhankelijk van de kwalificatie van de afvalstof (bijvoorbeeld gevaarlijk of niet) en de gewenste behandeling van de afvalstof in het land van aankomst (recycling/nuttige toepassing of verwijdering) kunnen twee procedures van toepassing zijn.

De ‘lichte’ procedure betreft de situatie waarin geen toestemming vereist is van de bevoegde autoriteiten van de betrokken landen (de ‘Groene Lijst-procedure’). Vereist is dat de vervoerder gedurende het vervoer een ingevuld en ondertekend informatiedocument voorhanden heeft met de in bijlage VII van de EVOA genoemde informatie [10].

De ‘zware’ procedure betreft de situatie waarin wél toestemming voor de overbrenging is vereist van alle bevoegde autoriteiten van de betrokken landen. Tijdens het vervoer moeten dan aanwezig zijn: het vervoersdocument en de afschriften van het kennisgevingsdocument met de schriftelijke toestemmingen van de betrokken autoriteiten en de toepasselijke voorwaarden voor de overbrenging [11]. Daarnaast moet de vervoerder de transportroute volgen, zoals die is aangegeven in de aanvraag (kennisgeving).

De hamvraag is of hetgeen dat wordt vervoerd een afvalstof is of niet. De definitie van een afvalstof is in de Europese en nationale regelgeving: alle stoffen, mengsels of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.[12)] In de rechtspraak over dit onderwerp is de vaste lijn dat alle omstandigheden van het geval relevant zijn en betrokken moeten worden. De intentie van de oorspronkelijke houder (dit is degene die zich in eerste instantie al dan niet van een product ‘ontdoet’) is daarbij zeer belangrijk voor de vraag of sprake is van een afvalstof of niet. [13]

Belangrijk is of het voorwerp of de stof voor de oorspronkelijke houder ervan geen nut (meer) heeft, zodat het gaat om een last is waarvan de houder zich wil ontdoen. Belangrijk hierbij is ook dat het (op zichzelf) weinig uitmaakt of het product een zekere economische waarde kan vertegenwoordigen. Afvalstoffen kunnen namelijk een behandeling voor nuttige toepassing ondergaan, bijvoorbeeld recycling, maar dat doet geen afbreuk aan de kwalificatie als afvalstof tot het moment waarop de behandeling heeft plaatsgevonden.

Afvalstoffen kunnen hun kwalificatie als afvalstof dus wel kwijtraken op een later moment. Afvalstoffen kunnen behandeld worden voor recycling of een andere handeling voor ‘nuttige toepassing’ (reparatie of controle), als gevolg waarvan sprake kan zijn van een ‘einde-afvalstofstatus’. Daarvoor is vereist dat de afvalstof (i) bestemd is voor specifieke doelen, (ii) er een markt voor bestaat, (iii) na verwerking voldoet aan de geldende wetgeving en normen voor de gewenste toepassing en (iv) door het gebruik ervan over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid zullen ontstaan [14]

Dat betekent dat producten die gerecycled moeten worden of een andere behandeling voor nuttige toepassing moeten ondergaan om hergebruikt te worden (bijvoorbeeld voorbereiden voor hergebruik) vaak een afvalstof zijn. Daarbij geldt dat ‘voorbereiding voor hergebruik’ ziet op kleine ingrepen zoals schoonmaken, (kleine) reparaties en controle van het product, waarbij verdere voorbehandeling niet noodzakelijk is voor hergebruik.[15]  Denk hierbij bijvoorbeeld aan defecte elektronische apparatuur die met een minimale reparatie opnieuw kan worden verkocht. Bij recycling gaat het eerder om hergebruik van de materialen van het product, bijvoorbeeld voor hergebruik in refurbished producten. Pas nadat de producten behandeld zijn én voldoen aan de einde-afvalcriteria, is niet langer sprake van een afvalstof. Tot dát moment, en dus ook tijdens het vervoer, is echter sprake van een afvalstof waarop de afvalstoffenwet- en regelgeving van toepassing is.

Van een afvalstof hoeft geen sprake te zijn als ‘hergebruik’ (ook wel aangeduid als ‘voortgezet gebruik’) zeker is. ‘Hergebruik’ moet hier worden onderscheiden van recycling of een andere behandeling voor nuttige toepassing (bijvoorbeeld voorbereiden voor hergebruik). Bij recycling of voorbereiding voor hergebruik is al sprake van een afvalstof en deze kwalificatie kan ná behandeling vervallen. Hergebruik betekent dat het product met zekerheid opnieuw zal worden gebruikt (conform de intentie van de houder). In dat geval is het product dus nooit een afvalstof geweest. Ook hier is de intentie en het gedrag van de houder van grote betekenis. Een voorbeeld hiervan is tweedehandskleding die wordt verkocht of geschonken met de nadrukkelijke bedoeling van de houder om opnieuw te worden gedragen.[16] Ook zal een geretourneerd product dat geen defecten vertoond hieronder vallen, indien het opnieuw zal worden verkocht.

Het afvalstoffenbegrip wordt, vanuit het oogpunt van milieu- en gezondheidsbescherming, zeer ruim uitgelegd. De bewijslast dat géén sprake is van een afvalstof ligt bij de houder.[17]  Er worden dan ook strenge eisen gesteld voor het aannemen van ‘hergebruik’ als daar twijfel over kan bestaan.

Vereist is allereerst dat het hergebruik zeker is. Vast moet staan dat het product zal worden hergebruikt. Dit kan bijvoorbeeld volgen uit schriftelijke afspraken met degene die het product zal hergebruiken. De enkele mogelijkheid tot hergebruik is niet genoeg. Daarnaast is vereist dat het hergebruik rechtmatig is. Het product moet conform de geldende wet- en regelgeving kunnen en mogen worden gebruikt. Tot slot is vereist dat het hergebruik voldoende hoogwaardig is. Kort gezegd dient het hergebruik van het product vanuit het oogpunt van milieu- en gezondheidsbescherming acceptabel te zijn.

Een bijzondere soort niet-afvalstoffen zijn bijproducten van een productieproces. Ook hiervoor gelden strenge eisen uit het oogpunt van milieu- en gezondheidsbescherming. Vereist is dat (i) hergebruik ervan zeker is, (ii) het bijproduct onmiddellijk kan worden gebruikt zonder enige verdere behandeling (met uitzondering van hetgeen bij normale productie gangbaar is, (iii) het bijproduct wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces en (iv) verder gebruik rechtmatig is en over het geheel genomen niet leidt tot ongunstige effecten voor het milieu en de menselijke gezondheid. Voor de relevantie van dit artikel laten we deze bijzondere soort niet-afvalstoffen verder buiten beschouwing.

Het bovenstaande leert dat het kwalificeren van een stof of product als afvalstof of niet-afvalstof niet altijd eenvoudig zal zijn. De beoordeling komt vooral aan de orde in de grensgevallen, zoals bij het retourproces van producten ook het geval kan zijn. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft een handreiking opgesteld ter ondersteuning bij de beoordeling of sprake is van een afvalstof of niet.

Op dit moment is versie 1.4 van de handreiking, geldend sinds januari 2025, van kracht.[18] De handreiking beschrijft in detail onder meer de hiervoor beschreven begrippen ‘voortgezet gebruik’, ‘nuttige toepassing’ en ‘bijproduct’ met voorbeelden, stappenplannen en verwijzingen naar relevante rechtspraak. De handreiking blijkt een passend hulpmiddel bij het beoordelen of sprake is van een afvalstof of niet.

Let wel dat de beoordeling of sprake is van een afvalstof in alle gevallen een concrete beoordeling vergt, waarbij de desbetreffende feiten het oordeel kleuren. Het  afvalstoffenbegrip mag dan ruim vijftig jaar ongewijzigd zijn, er verschijnt nog altijd nieuwe rechtspraak over de indeling afvalstof-of-niet. Voor de retourlogistiek van producten zijn dan ook helaas geen algemene uitgangspunten te geven die in álle gevallen toepasselijk zijn.

Wel zal de handreiking in veel ‘standaardgevallen’ een oplossing kunnen bieden. Bij het retourneren van bijvoorbeeld een (vrijwel ongedragen) kledingstuk binnen de retourtermijn zal in de regel sprake zijn van zeker, rechtmatig en hoogwaardig hergebruik mits de houder de intentie heeft tot herverkoop van het kledingstuk, al dan niet in de uitverkoop. Bij het retourneren van een ‘afgedankt’ elektronisch apparaat bij de aankoop van een nieuw exemplaar zal in de regel sprake zijn van een afvalstof, nu de houder ervan het afgedankte elektronische apparaat beschouwt als een last en zich ervan wenst te ontdoen. Een geretourneerd defect apparaat, waarbij onderdelen ervan geschikt zijn om in refurbished producten te gebruiken, is in de regel een afvalstof door de intentie van de houder. Bepaalde  onderdelen van dit product kunnen na recycling wél de einde-afvalstatus bereiken. Hetzelfde apparaat dat juist met een minimale reparatie opnieuw verkocht kan worden als een refurbished product kwalificeert in de regel ook als een afvalstof door de intentie van de houder, maar zal na voorbereiding voor hergebruik deze kwalificatie eveneens kunnen verliezen. Vanzelfsprekend kunnen in de voorgaande situaties nuances bestaan die juist tot een andere uitkomst zouden kunnen leiden.

De (product)wet- en regelgeving ter bevordering van de circulaire economie vergt dat (nieuwe) producten eenvoudiger hergebruikt en gerecycled kunnen worden, waarbij leveranciers onder omstandigheden ook verplichtingen hebben om (oude) producten in te nemen. Deze en andere geretourneerde producten kunnen in veel gevallen echter kwalificeren als afvalstof. Voor het vervoer van afvalstoffen gelden bijzondere nationale en Europese regels.

De kern van het toetsingskader lijkt eenvoudig: ontdoet de houder zich van het product, is hij hiertoe voornemens of hiertoe verplicht,dan is het meestal een afvalstof. Soms is voor de beoordeling of sprake is van een afvalstof is maatwerk vereist. Dat vergt een individuele beoordeling van het te vervoeren product op basis van de concrete feiten van het geval. De handreiking van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is een handig hulpmiddel bij de beoordeling of een (te retourneren) product kwalificeert als een afvalstof of niet, waarbij ook relevant is dat een afvalstof die status na een bepaalde behandeling (ná vervoer) ook weer kan verliezen.

Door de strenge afvalstoffenwet- en regelgeving en de omgekeerde bewijslast bij het vermoeden dat een product kan kwalificeren als een afvalstof, zal in veel gevallen sprake (kunnen) zijn van een afvalstof. Het is daarom aan te raden om in twijfelgevallen deskundig juridisch advies hierover in te winnen, omdat de overtreding van de afvalstoffenwet- en regelgeving (ook onbedoeld) zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk met zeer ingrijpende sancties wordt gehandhaafd.