Experimenteerwet zelfrijdende auto’s in de maak

Eind 2017 werd het wetsvoorstel Experimenteerwet zelfrijdende auto’s door minister Cora van Nieuwenhuizen naar de Tweede Kamer gestuurd.  Dit wetsvoorstel beoogt de  bestaande mogelijkheden voor het testen van zelfrijdende auto’s op de openbare weg uit te breiden. 

Deze stap past binnen de ambitie om koploper te worden en te blijven op dit gebied.  Gezien de potentiële bijdrage van zelfrijdende auto’s aan het verbeteren van de verkeersveiligheid, de bereikbaarheid en duurzaamheid wil de regering (grootschalige) experimenten faciliteren met motorrijtuigen waarbij systemen de rijtaak tijdelijk of permanent overnemen van de mens. Daarbij valt zowel te denken aan automatisering van ‘traditionele’ voertuigen als aan introductie van zelfrijdende voertuigen als nieuwe vormen van gedeeld of openbaar vervoer (denk aan de experimenten met WEpod-voertuigen in Wageningen). Alvorens zulke voertuigen kunnen worden toegelaten tot het verkeer dient de nieuwe technologie uitgebreid getest te worden. Het sluitstuk daarvan vormen tests op de openbare weg. Er dient ervaring opgedaan te worden in de verkeerswerkelijkheid van alle dag; ´learning by doing´ is daarbij het credo. 

Een eerste belangrijke stap in dit verband was het in juli 2015 in werking getreden Besluit ontheffingverlening exceptioneel vervoer (Boev). [1] Op basis van dit besluit kan – kort gezegd – ontheffing worden verleend van de technische voertuigeisen en de in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens vastgelegde verkeersvoorschriften. Dit systeem is bruikbaar voor experimenten met rijtaakautomatiserende systemen waarbij zich nog steeds een bestuurder in het motorrijtuig bevindt die op conventionele wijze de besturing kan overnemen. Men wenst echter ook te experimenteren met geautomatiseerde voertuigen waarin zich niet langer een bestuurder in het voertuig bevindt. Daarop is het bestaande besluit onvoldoende toegesneden. Het wetsvoorstel introduceert een vergunningstelsel, specifiek voor experimenten met een bestuurder buiten het voertuig. Anders dan de ‘roepnaam’ van het wetsvoorstel (Experimenteerwet zelfrijdende auto’s[2]) lijkt te suggereren gaat het dus niet om experimenten met voertuigen die zich zonder enige menselijke bemoeienis of supervisie door het verkeer begeven, maar om voertuigen met een vorm van besturing op afstand door een persoon die kan worden aangemerkt als bestuurder.

Bij mogelijke experimenten met op afstand bestuurde voertuigen doen zich een aantal bijzondere verkeersrechtelijke vraagpunten voor die deels los staan van de regels waarvan op basis van het bestaande besluit ontheffing kan worden verleend. Daarbij komt het in de eerste plaats aan op een nadere duiding van de bestaande regels, nu met de mogelijkheid van een bestuurder die zich buiten het voertuig bevindt bij de totstandkoming daarvan geen rekening is gehouden. In de memorie van toelichting worden in dit verband vier categorieën van regels onderscheiden:[3]

a. Gevallen waarin de regel zich zonder problemen leent voor toepassing op de bestuurder op afstand (zoals het verbod op gevaarzettend verkeersgedrag, het verbod op rijden onder invloed, de eis van het bezit van een geldig rijbewijs, de verplichting gehoor te geven aan een stopteken).

b. Gevallen waarin de regel per definitie geen toepassing kan vinden bij een bestuurder op afstand (zoals het verbod voor diegene die bij een verkeersongeval is betrokken om de plaats van het ongeval te verlaten).

c. Gevallen waarin een regel weliswaar van toepassing kan zijn op de bestuurder op afstand doch waarbij feitelijk niet het doel wordt bereikt met het oog waarop die regel is gesteld. Een voorbeeld hiervan is de eis om – kort gezegd - op vordering van een opsporingsambtenaar de papieren ter inzage te geven. Hoewel een bestuurder op afstand aan deze regel kan voldoen door het bewijs bij zich te hebben en dit desgevraagd ter inzage aan te bieden, zal het duidelijk zijn dat daarmee niet het doel wordt bereikt dat deze bepaling beoogt te bereiken, namelijk: dat ter plaatse duidelijkheid kan worden gegeven over bepaalde zaken zoals de rijbevoegdheid, de verzekering van het voertuig, etc..

d. Gevallen waarbij de wettelijke bepaling weliswaar toepasselijk geacht kan worden maar onverenigbaar is met het uitvoeren van het experiment.

Enkel voor de laatste categorie zal (in aanvulling op de bestaande ontheffingsmogelijkheid) een ontheffing nodig kunnen zijn voor het uitvoeren van experimenten met een bestuurder buiten het motorrijtuig. Opvallend is overigens dat van die situatie geen concreet voorbeeld wordt gegeven. Voor de andere categorieën geldt volgens de minister weliswaar dat geen ontheffing vereist is, maar dat het daarbij wel noodzakelijk kan zijn om aanvullende voorwaarden te stellen om te garanderen dat aan die bepalingen kan worden voldaan (bijvoorbeeld door voorzieningen te eisen waardoor gegarandeerd is dat de bestuurder op afstand een stopteken zal kunnen waarnemen of door een verplichting om op het motorrijtuig informatie aan te brengen die een betrokkene bij een ongeval in staat stelt de noodzakelijke informatie over zijn wederpartij te verkrijgen).

EXPERIMENTEN MET OP AFSTAND BESTUURDE VOERTUIGEN

Zoals gezegd introduceert het wetsvoorstel een vergunningstelsel, specifiek voor experimenten met een bestuurder buiten het voertuig.[4] Het wetsvoorstel biedt een zeer ruime mogelijkheid tot ontheffing gecombineerd met aan die ontheffing te verbinden voorschriften.

Voor zover dat nodig is voor het uitvoeren van een experiment, kan bij vergunning ontheffing worden verleend van een of meer bepalingen van de Wegenverkeerswet (met uitzondering van de artikelen 5 en 6[5]), of van bepalingen van andere wetten die betrekking hebben op door de bestuurder of kentekenhouder van het motorrijtuig uit te voeren taken.[6]

In de vergunning dient een aantal specifieke bepalingen opgenomen te worden.[7] Naast het feit dat de vergunning voor ten hoogste drie jaar mag worden verleend, moet in de ontheffing in ieder geval het volgende worden bepaald: het doel van het experiment; op welke wegen of welke weggedeelten het experiment zal plaatsvinden; gedurende welke periode het experiment zal worden uitgevoerd; bij welke weersomstandigheden en op welke tijdstippen van de dag het experiment mag worden uitgevoerd; van welke regels ontheffing is verleend en onder welke voorschriften en beperkingen; welke veiligheidsmaatregelen voor de uitvoering van het experiment worden getroffen; hoe de Minister in de gelegenheid wordt gesteld het experiment te monitoren en evalueren; voorschriften voor de handhaving en opsporing, waaronder in ieder geval wie de bestuurder van het motorrijtuig is en waar de bestuurder zich bevindt, en hoeveel motorrijtuigen de bestuurder tegelijkertijd mag besturen.

In aanvulling op bovenstaande voorschriften kunnen echter ook andere voorwaarden en beperkingen aan de uitvoering van een experiment worden gesteld.[8] Te denken valt aan de eis dat voertuigen waarmee getest wordt altijd als zodanig herkenbaar moeten zijn voor andere weggebruikers. Er is echter vanaf gezien om deze verplichting expliciet in het wetsvoorstel op te nemen omdat bepaalde experimenten nu juist worden opgezet om de natuurlijke interactie tussen de zelfrijdende auto en de andere weggebruikers te onderzoeken. Ook is denkbaar, dat dàt de uitvoerbaarheid van experimenten in gevaar zou kunnen brengen, bijvoorbeeld als andere automobilisten deze auto’s met opzet gaan afsnijden, omdat ze toch wel remmen.[9]

VERHOUDING TOT INTERNATIONAAL RECHT

Naast het feit dat ontheffing van bestaande regels alleen zal worden verleend, als die noodzakelijk is voor de uitvoering van het experiment, geldt dat de afwijkingen ook niet in strijd mogen zijn met internationaalrechtelijke verplichtingen zoals die voortvloeien uit het Verdrag van Wenen[10] en het Verdrag van Geneve[11] inzake het wegverkeer. Het Verdrag van Wenen bepaald bijvoorbeeld dat elk motorrijtuig een bestuurder moet hebben en dat de bestuurder te allen tijde alle andere activiteiten dan rijden tot een minimum dient te beperken.[12] Het Verdrag zegt, net als de Nederlandse Wegenverkeerswet, echter niets over de plaats waar de bestuurder zich dient te bevinden. In het periodieke internationale overleg wat over dit verdrag plaatsvindt, is recentelijk bepaald dat experimenten niet in strijd komen met dit verdrag, ook wanneer de bestuurder zich buiten het voertuig bevindt, zolang er maar een bestuurder is “who is ready, and able to take control of the experimental vehicle”.[13]

Doorslaggevend in dezen is dus dat degene die bestuurt, ook als die zich niet in het voertuig zelf bevindt, dat voertuig steeds onder controle heeft en onmiddellijk kan ingrijpen. Dat stelt dus wel bepaalde eisen aan hoe die besturing op afstand is vormgegeven. De Raad van State wijst er in dit verband op, dat het bestuurdersbegrip uit de Wegenverkeerswet tevens een impliciete en voorheen vanzelfsprekende vooronderstelling kent dat de bestuurder één voertuig bestuurt. Bij besturing op afstand vanuit een ‘control room’ ontstaat technisch gezien de mogelijkheid dat één bestuurder meerdere voertuigen tegelijk bestuurt. Uit het oogpunt van verkeersveiligheid is vanzelfsprekend van groot belang hoeveel experimentele voertuigen door één bestuurder bestuurd worden of mogen worden. Het gaat er immers om dat de bestuurder op afstand feitelijk in staat is het voertuig steeds onder controle te hebben en onmiddellijk in te grijpen wanneer dat nodig is [Raad van State: Tweede Kamer 2017-2018, 34838, nr. 4 (advies Raad van State en nader rapport), p. 4] .

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat om deze reden bij de vergunningverlening zal worden uit gegaan van één motorrijtuig per bestuurder, dit om de maximale controle van een motorrijtuig te kunnen bewerkstelligen. Maar besturing van meerdere voertuigen wordt niet uitgesloten (en lijkt voor de bepaalde voorzienbare experimenten met besturing op afstand ook voor de hand te liggen): “Als er experimenten worden aangevraagd om meerdere motorrijtuigen te kunnen besturen door een bestuurder (bijvoorbeeld in geval van een operator op afstand, zoals bij het op afstand gestuurde volautomatische vervoer naar Rivium in Rotterdam het geval is), dan zal dat experiment zo moeten worden ingericht dat het op een veilige wijze kan worden uitgevoerd. Dit kan dan gepaard gaan met aanvullende eisen aan de infrastructuur, snelheid of technische voorzieningen (zoals bijvoorbeeld obstakeldetectie met eigen terugvalopties die ook functioneren zonder menselijke interventie).”[14] Dat hier niettemin een bepaalde spanning kan ontstaan met de klassieke uitleg van het bestuurdersbegrip moge duidelijk zijn.

AANSPRAKELIJKHEID

Het wetsvoorstel regelt niets omtrent de aansprakelijkheid als er onverhoopt iets misgaat tijdens een experiment. Dat acht de minister ook niet nodig omdat de omstandigheid dat de bestuurder zich niet in het voertuig bevindt niet af doet aan zijn hoedanigheid van bestuurder van dat motorrijtuig. “Dat betekent dat alle plichten en verantwoordelijkheden die in wetgeving bij de bestuurder worden gelegd ook rusten op de bestuurder die zich niet in het motorrijtuig bevindt. Dit geldt nadrukkelijk ook voor de civiel- en strafrechtelijke aansprakelijkheid.” [15]

De minister stelt dat, nu er nog steeds een bestuurder is die monitort en op elk gewenst moment kan ingrijpen, die bestuurder in lijn met de jurisprudentie van de Hoge Raad in beginsel aansprakelijk zal zijn voor gebreken van het motorrijtuig als een ongeluk daaraan te wijten is.[16] De minister doelt hier op de speciale aansprakelijkheidsbepaling voor motorrijtuigen uit de Wegenverkeerswet (art. 185 WVW). Deze bepaling is echter niet van toepassing op schade toegebracht aan andere gemotoriseerde verkeersdeelnemers. De vraag in hoeverre een bestuurder of eigenaar van een testvoertuig op basis van de algemene regels van het aansprakelijkheidsrecht aansprakelijk is als een ongeval valt terug te voeren op een technisch gebrek (zonder dat sprake is van gebrekkig toezicht of onderhoud) is echter minder stellig te beantwoorden.[17]

BESTUURDERLOZE VOERTUIGEN?

Zoals gezegd gaat bij het dit wetsvoorstel om voertuigen die op afstand worden bestuurd (in de zin dat er in ieder geval een persoon is die het functioneren van het voertuig monitort en op elk gewenst moment kan ingrijpen) en dus niet om experimenten met voertuigen die zich zonder enige menselijke bemoeienis of supervisie door het verkeer begeven. De gedachte is echter dat dit slechts een tussenstap is in de ontwikkeling naar een daadwerkelijk bestuurderloos voertuig. Om ook daarmee te kunnen experimenteren zullen eerst een aantal verdragen moeten worden aangepast. Immers, zoals hierboven aan de orde kwam vereist het internationale recht dat er een bestuurder moet zijn. Momenteel wordt in internationaal verband bezien welke wijzigingen in de eerder genoemde Verdragen van Wenen en Genève nodig zijn voor het uitvoeren van experimenten waarbij een motorrijtuig helemaal zonder menselijk toezicht kan rijden.[18]

Voorts roept de mogelijke introductie van de bestuurderloze auto de vraag op, of het bestaande aansprakelijkheidsrecht nog wel volstaat. Daarbij zal in ieder geval hebben te gelden dat eventuele slachtoffers niet in een nadeliger positie mogen komen dan in het geval dat er schade zou zijn veroorzaakt door een conventioneel bestuurde auto. Om dat te bewerkstelligen lijkt aanpassing van het aansprakelijkheidsrecht noodzakelijk.[19] Over hoe om te gaan met aansprakelijkheid, als we eenmaal echt zelfrijdende auto’s op de weg kunnen verwachten voert, de minister momenteel overleg met zijn ambtgenoot voor Rechtsbescherming en het Verbond van Verzekeraars.

Terug naar bovenkant artikel                                Terug naar het midden van het artikel