De afgelopen maanden was regelmatig in het nieuws te lezen dat Europa zijn handelsbelangen beter moet beschermen en hogere importheffingen zou moeten opleggen om dumping uit China tegen te gaan. Met die importheffingen wordt gedoeld op antidumpingheffingen. Inmiddels is duidelijk dat de regels omtrent antidumpingheffingen inderdaad worden aangepast. In deze bijdrage leg ik uit wat er verandert.
1. Wat is een antidumpingheffing
Van dumping is sprake wanneer goederen op de Europese markt worden verkocht tegen dumpprijzen. Het begrip dumping is gedefinieerd in de zogeheten Basisverordening. Dat is de verordening waarin de antidumpingheffingen zijn geregeld.[1] Volgens die definitie is sprake van dumping indien de prijs van goederen bij export naar de Europese Unie lager is dan de prijs die voor dezelfde goederen wordt gevraagd bij een lokale verkoop in het land van uitvoer (met andere woorden op de thuismarkt van de exporteur).
Om vast te kunnen stellen of sprake is van dumping moet dus een vergelijking worden gemaakt tussen de gemiddelde prijs van het product op de thuismarkt enerzijds, en de gemiddelde uitvoerprijs naar Europa anderzijds. Als deze uitvoerprijs structureel lager blijkt te zijn, dan is sprake van dumping. Als vervolgens ook nog wordt vastgesteld dat de Europese producten daardoor aanmerkelijke schade lijden, kan een antidumpingheffing worden ingesteld.[2]
2. Markteconomie versus staatsgeleide economie
De gemiddelde prijs op de thuismarkt wordt aangeduid met de term ‘normale waarde’. Uitgangspunt voor het berekenen van de normale waarde is de prijs die een onafhankelijk afnemer op de thuismarkt voor de goederen betaalt. Wanneer echter een land geen vrije markteconomie heeft, maar een staatsgeleide economie, dan worden die binnenlandse prijzen onbetrouwbaar geacht. In een staatsgeleide economie kunnen die binnenlandse prijzen en kosten namelijk zijn beïnvloed door het overheidsoptreden. Daarom wordt de ‘normale waarde’ in dergelijke gevallen berekend aan de hand van gemiddelde prijzen uit een land met een vrije markteconomie. In Weg en Wagen nummer 77 uit 2015 schreef ik al over de mogelijkheid om de normale waarde van goederen uit China vast te stellen aan de hand van de prijzen van bijvoorbeeld een Amerikaanse of Indiase producent.
3. China’s toetreding tot de WTO
Landen die lid zijn van de Wereld Handels Organisatie (WTO) worden geacht een vrije markteconomie te hebben. In 2001 is China toegetreden tot de WTO, waardoor de normale waarde en daarmee de dumpingmarge, zou moeten worden berekend aan de hand van uitsluitend binnenlandse prijzen.
Aangezien China in 2001 nog duidelijk een staatgeleide economie was, is in een overgangsregeling bepaald dat China nog gedurende 15 jaar als een staatgeleide economie mocht worden aangemerkt. De onderhandelaars gingen er vanuit dat China in 2016 wel zou zijn getransformeerd tot een min of meer vrije markteconomie.
Op 11 december 2016 liep de overgangsperiode af en zou China moeten worden aangemerkt als een vrije markteconomie. Dit zou betekenen dat de normale waarde alleen nog mag berekend aan de hand van lokale Chinese lokale prijzen. Organisaties van Europese producenten maken zich ernstige zorgen dat die prijzen toch worden beïnvloed, waardoor geen dumpingmarge of een te lage dumpingmarge kan worden vastgesteld en zij niet meer adequaat beschermd worden tegen dumping door Chinese bedrijven. In februari 2016 werd zelfs in Brussel gedemonstreerd voor hardere maatregelen tegen dumping van staal door China.
China daarentegen diende één dag na het aflopen van de overgangsregeling al een consultatieverzoek in bij de WTO Arbitrage Commissie.3 China is van mening dat zij, als volwaardig WTO-lid, het recht heeft om te worden behandeld als een markteconomie. Die consultatie mislukte echter, waarna door China een verzoek tot arbitrage is ingesteld. In dit verzoek stelt China dat Europa de berekening van de dumpingmarge, in strijd met de WTO-regels, nog steeds baseert op de voor China nadelige regels voor staatgeleide economieën en niet aan de hand van de veel voordeligere regels voor markteconomieën. In juli 2017 zijn de arbiters benoemd en momenteel wordt de zaak door hen onderzocht. Als de arbiters tot de conclusie komen dat Europa inderdaad in strijd met WTO-recht handelt, dan zal Europa zijn wetgeving moeten aanpassen.
4. Hardere roep om handelsbescherming
Alsof dat nog niet genoeg is, wordt vanuit de organisaties van Europese producenten steeds harder geroepen om betere bescherming van hun handelsbelangen door afschaffing van de zogeheten "lesser duty rule". Die lesser duty rule werkt als volgt.
De dumpingmarge is in beginsel gelijk aan het verschil tussen de normale waarde en de prijs waarvoor de goederen naar Europa worden verkocht (de uitvoerprijs). Op grond van de Europese Basisverordening wordt de antidumpingheffing echter nooit hoger vastgesteld dan nodig is om de schade voor de Europese producenten weg te nemen. Die ‘schademarge’ wordt berekend door uitvoerprijs te vergelijken met de prijs op de Europese markt. Een voorbeeld ter verduidelijking:
De antidumpingheffing wordt gebaseerd op de laagste marge, dus wanneer de dumpingmarge 150% bedraagt, terwijl de schademarge slechts 87,5% bedraagt, zal de antidumpingheffing worden beperkt tot 87,5%. Vandaar de aanduiding als " lesser duty rule". De Verenigde Staten kennen die regel niet en daarom worden daar soms véél hogere antidumpingheffing toegepast. Een aantal Europese producentenorganisaties wil dat ook wel.
De Europese instellingen hebben echter steeds vastgehouden aan de lesser duty rule omdat het laten vervallen van de lesser duty rule nadelig kan zijn voor de Europese consument. De consument moet dan namelijk meer betalen voor de producten dan nodig is. In december 2016 heeft de Europese Raad - waarschijnlijk na een grote lobby - toch ingestemd met het (beperkt) laten vervallen van de lesser duty rule. De regel zal gaan vervallen wanneer de dumping betrekking heeft op grondstoffen en de dumping ernstige vormen aanneemt, en een hogere antidumpingheffing in het belang is van de Unie.[4]
5. Huidig voorstel tot wijziging van de antidumping basisverordening
Door al deze ontwikkelingen was duidelijk dat de Basisverordening moest worden aangepast zodat hij ‘arbitrage-proof’ zou zijn en tegelijk een betere bescherming zou bieden tegen dumping vanuit China. Begin oktober 2017 hebben de Raad, het Europees Parlement en de Commissie overeenstemming bereikt over het aanpassen van de Basisverordening om tegengewicht te geven aan de dumping door Chinese bedrijven. De Raad herhaalt daarbij uitdrukkelijk dat de aanpassingen niet gericht zijn op één specifiek land maar gelden voor alle landen en op alle toekomstige dumpingonderzoeken.[5]Wat houden de wijzigingen dan precies in?
De wijzigingen zien niet op de "lesser duty rule", maar alleen op de berekeningsmethodiek van de normale waarde bij markteconomieën. Bij WTO-leden wordt een normale waarde in beginsel vastgesteld aan de hand van de binnenlandse prijzen van de goederen, maar volgens het voorstel zijn er evenwel omstandigheden denkbaar, waarin de binnenlandse prijzen geen redelijk uitgangspunt vormen voor het berekenen van de normale waarde. Bijvoorbeeld wanneer de prijs niet tot stand komt door vrije marktwerking maar door overheidsingrijpen is beïnvloed. Voor die gevallen wordt in artikel 2 een nieuw lid ingevoegd waarin het volgende is bepaald:
Wanneer bij de toepassing van deze of elke andere relevante bepaling van deze verordening wordt vastgesteld dat het wegens het bestaan van verstoringen van betekenis niet passend is om gebruik te maken van de binnenlandse prijzen en kosten in het land van uitvoer, dan wordt de normale waarde berekend aan de hand van productie- en verkoopkosten waarin niet-verstoorde prijzen of benchmarks tot uitdrukking komen.[6]
In feite houdt deze wijziging in dat er een wettelijke regeling is om, ook bij WTO-leden, binnenlandse prijzen te negeren bij het berekenen van de normale waarde. De vraag is natuurlijk wanneer sprake is van ‘verstoringen van betekenis’ en hoe dat moet worden aangetoond.
6. Betekenisvolle verstoringen
Om te kunnen beoordelen of sprake is van een verstoring van betekenis, moet volgens het voorstel worden nagegaan of de betreffende markt voor een belangrijk deel wordt bediend door ondernemingen die onder toezicht of controle van de overheid staan en in hoeverre de overheid bemoeienis heeft met de ondernemingen en welke invloed zij kan hebben op de prijzen.
Aangezien het voor Europese producenten lastig kan zijn om al die gegevens te verzamelen, is de Europese Commissie voornemens om openbare rapporten uit te brengen over de specifieke marktomstandigheden in een bepaald land of een bepaalde sector, waaruit moet blijken of in een bepaald land of in een bepaalde sector sprake is van ‘verstoringen van betekenis’.
Het voorstel benadrukt verder dat deze wijziging alleen van toepassing zal zijn op nieuwe dumping-onderzoeken, en bovendien pas nadat de gewijzigde bepalingen van kracht zijn geworden. Op lopende antidumping-onderzoeken blijven in beginsel de huidige bepalingen van toepassing. Op 14 november stemt het Europees Parlement over het voorstel, waarna het waarschijnlijk op korte termijn in werking treedt.
7. Tot slot
Vervolgens is het wachten op het eerste rapport van de Europese Commissie over de markomstandigheden van een land. Ik ben benieuwd of het eerste rapport meteen over China gaat of dat de Commissie eerst een ander land in ogenschouw neemt. Als vervolgens een antidumpingheffing wordt ingesteld op basis van een berekening van de normale waarde aan de hand van het nieuwe lid 6bis, is het de vraag of dat is toegestaan onder internationaal (WTO) recht.
In artikel VI van de GATT en artikel 2.2 van de Antidumping Agreement[7] staat namelijk dat dat de normale waarde wordt berekend aan de hand van de prijzen op de thuismarkt. De enige uitzondering op deze afspraak staat in de noot bij artikel VI en die luidt dat wanneer goederen worden geïmporteerd uit een land dat (i) geheel of grotendeels een monopolie heeft op die goederen, of (ii) wanneer zijn handel en alle binnenlandse prijzen worden vastgesteld door de lokale overheid, problemen kunnen ontstaan bij het bepalen van de vergelijkbaarheid van de prijzen en een strikte vergelijking met binnenlandse prijzen in die gevallen niet altijd redelijk is.
De WTO arbitragecommissie zal moeten beslissen of dit de enige twee uitzonderingen zijn, of dat de GATT ook toestaat dat binnenlandse prijzen in andere (minder expliciete) gevallen mogen worden genegeerd. De toekomst zal dat leren.
Voetnoten
