Inzicht in verduurzaming logistiek

Rapport van Ingrid Koning c.s. geeft inzicht in problemen en oplossingen voor verduurzaming logistiek

In december 2023 verscheen ‘De rol van Recht en handhaving in de verduurzaming van logistieke ketens’ [1]. Het rapport is een uitgave in de reeks ‘Handhaving en Gedrag’, een interdepartementaal samenwerkingsprogramma en opdrachtgever voor gedragswetenschappelijk onderzoek relevant voor handhaving en naleving van regelgeving. Dit artikel vormt een reflectie op een aantal belangrijke inzichten en onderliggende onderzoeksmethoden.

Centrale beleidsvraag en onderzoeksmethoden

De beleidsvraag die ten grondslag ligt aan het onderzoek is welke maatregelen op het gebied van recht en handhaving genomen kunnen worden om Nederlandse logistieke ketens te verduurzamen. Verduurzaming is in dit onderzoek afgebakend tot reducties in de uitstoot van CO2, fijnstof en stikstof. Ondanks deze afbakening is het een enorm ambitieuze beleidsvraag en het rapport maakt belangrijke stappen in het beantwoorden ervan. Daartoe maakten Ingrid Koning en haar collega’s een uitgebreide analyse van juridische en algemene bronnen. Ook hielden ze 32 breedte-interviews met verschillende belanghebbenden en nog eens 18 interviews als onderdeel van casestudies binnen twee logistieke ketens. Uit het onderzoek volgt een aantal waardevolle inzichten, waarvan er hieronder een aantal worden uitgelicht.

Juridisch kader is beperkt en recent

De juridische analyse, als onderdeel van het onderzoek, resulteert in een makkelijk leesbaar en compleet overzicht van het juridische kader voor de verduurzaming van logistieke ketens. Beleidsdoelstellingen vormen de basis voor een overzicht van relevante internationale verdragen, Europees recht, en nationaal recht – in die hiërarchische volgorde – gevolgd door algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en lokale verordeningen en besluiten. Een tweetal zaken valt op. Allereerst zijn serieuze ontwikkelingen op het gebied van klimaatregelgeving recent. De Overeenkomst van Parijs in 2015 en de Europese Green Deal uit 2019 vormden de basis voor de nog recentere – en deels nog ontwikkeling zijnde – internationale regelgeving rondom bijvoorbeeld het emissiehandelsrechtensysteem (EU ETS 2), en richtlijnen voor de samenstelling van brandstoffen (RED III en RED IV). Als tweede valt op dat relevante nationale regelgeving vooral gericht is op het implementeren of uitvoeren van Europees recht of het bewerkstelligen van Europese emissiereductiedoelstellingen. Niet alle recent ingevoerde Europese regels, zoals de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), zijn al volledig in Nederlandse wetgeving omgezet. Dit zorgt voor onzekerheid bij geïnterviewden over de rol hiervan in logistieke ketens.

Verduurzaming van logistieke ketens als ‘wicked problem’ 

Een ander sterk punt van het rapport is de positionering van de verduurzaming van logistieke ketens als een ‘wicked problem’ [2]. Meer dan ‘gewoon’ ingewikkeld, want (i) het onderliggende probleem is niet duidelijk te formuleren, (ii) er is een groot aantal belanghebbenden, elk met verschillende perspectieven, (iii) er is geen eenduidige probleemeigenaar, en (iv) er lijkt geen eenvoudige oplossing voor handen. Tegelijkertijd wordt de problematiek versterkt door het besef dat de tijd dringt. Partijen die het probleem kunnen aanpakken hebben daar weinig direct belang bij. Bovendien is er geen centrale autoriteit die het probleem kan managen. Alles bij elkaar genomen kun je daarom zelfs spreken van een ‘super wicked problem’ [3]. Aanpak van dergelijke problemen vraagt om een systeembenadering [4]. Daarover later in het artikel meer.

Duurzaamheid is belangrijk, maar investeringen blijven achter

Het rapport laat zien dat geïnterviewden het belang van duurzaamheid erkennen. De aandacht lijkt daarbij vooral uit te gaan naar het verduurzamen van het product of de productieprocessen. Dat is misschien ook wel te billijken. Emissies als gevolg van logistieke processen vormen immers maar een deel van de totale emissies over de levenscyclus van een product. Voor veel producten zijn de logistieke emissies flink lager dan die van het productieproces, de gebruikte materialen, of het uiteindelijke gebruik van het product door de klant. Het gevolg is wel dat de aandacht voor – en investeringen in – logistieke verduurzaming volgens de geïnterviewden achterblijft.

De rol van samenwerking

In toeleveringsketens is altijd sprake van relaties tussen meerdere partijen. Een simpele logistieke keten, zoals in het onderzoek bestudeerd, bestaat tenminste uit een partij die de goederen of diensten aanlevert (de verlader), een partij die de logistiek uitvoert (de logistieke dienstverlener) en een partij die de goederen of diensten ontvangt (de klant). In de werkelijkheid bestaan globale toeleveringsketens geregeld uit duizenden partijen, verspreid over de wereld, waarbij één partij vaak deel uitmaakt van vele ketens [5]. De term toeleveringsnetwerken dekt de lading dus misschien wel beter. Desondanks zijn juridische relaties meestal bilateraal, tussen een verlader of klant en een logistieke dienstverlener. 

Een logistiek dienstverlener is veelal uitvoerend. Het rapport beargumenteert dat logistieke contracten met de verlader of klant hebben meestal een korte looptijd hebben en vooral afspraken bevatten over efficiëntie en over het tijdig en compleet uitleveren van bestellingen. Dergelijke contracten, maar vooral ook de gefragmenteerde relaties in de logistieke keten, zouden duurzaamheid in de weg staan. Dat eerste spreekt voor zich. Vooral het tijdig en specifiek voor een klant leveren van producten staat vaak haaks op de mogelijkheid het logistieke proces duurzaam in te richten. De vraag moet gesteld worden of de fragmentarische relaties in logistieke ketens ook problematisch zijn voor duurzaamheid.

De in het rapport aangehaalde supply chain managementtheorie laat zien dat betere samenwerking het logistieke proces ten goede kan komen [6]. Een ‘ieder voor zich’ aanpak kan leiden tot sub-optimalisatie. Goede aansturing vanuit een dominante partij in de keten neemt dat probleem weg. Het rapport pleit voor een alternatief: ketensamenwerking. Daarbij bepalen partijen in de keten gezamenlijk wat het doel is, waarbij het eigenbelang van een dominante partij niet boven het ketenbelang geplaatst wordt. Uit het kwalitatieve onderzoek volgt dat ketensamenwerking onvoldoende uit de verf komt. Dat is gezien de eerder aangehaalde complexiteit van toeleveringsketens – of -netwerken – misschien ook niet verrassend. 

Het rapport stelt voor ‘het hele systeem in de kamer’ te brengen om, al dan niet onder regie van de overheid, ketensamenwerking tot stand te brengen. Voor de effectiviteit van deze oplossing wordt in het rapport geen empirisch bewijs geleverd. Wel is de wens tot betere samenwerking breed gedragen onder de geïnterviewden. Maar, zelfs als het lukt een groot aantal partijen uit het logistieke netwerk bijeen te krijgen – dat is op zichzelf al een flinke logistieke puzzel – valt te bezien of een productieve dialoog mogelijk is. Systeemtheorie stelt dat afstemming tussen een klein aantal partijen een verandering in gang kan brengen die uiteindelijk grote gevolgen kan hebben [4], waarbij acties van grote partijen kunnen doorsijpelen in het netwerk en kleinere partijen meenemen in de verduurzaming [7].

Paradox van regelgeving: vaste normen versus flexibiliteit

Het rapport brengt een interessante mismatch en daaraan gerelateerde paradox aan het licht. Logistieke ketenpartijen lijken een duidelijke voorkeur te hebben voor gesloten en stabiele normen, waaraan ze nu en in de toekomst kunnen voldoen. Dat zou de duidelijkheid bieden die nu node wordt gemist. Gezien de volatiele, onzekere, complexe, en ambigue aard van het beleidsprobleem is het voor de overheid vaak niet mogelijk om te werken met zulke gesloten normen. Daar zit dus een mismatch. Vaak is het stellen van gesloten normen ook helemaal niet wenselijk. Mits gecommuniceerd met een duidelijk beschreven doel, kunnen open normen de flexibiliteit bieden die nodig is om in te spelen op onvermijdelijke toekomstige veranderingen—zowel qua technologisch innovatie als op sociaal-maatschappelijk vlak. Dergelijke open normen worden door logistieke ketenpartijen nu vaak als onduidelijk ervaren. De paradox zit hem in het feit deze partijen tegelijkertijd duidelijkheid wensen, terwijl gesloten normen als onwenselijk worden ervaren. Dergelijke normen worden als ‘star’ ervaren of als een ‘keurslijf’. 

Invloed van toekomstige regelgeving op logistieke ketens blijft een vraagteken

Het onderzoek levert een belangrijke bijdrage aan de discussie over de rol van regelgeving in de verduurzaming van logistieke ketens. Op basis van de onderzoeksresultaten moet eigenlijk worden vastgesteld dat die rol in de huidige situatie nog zeer beperkt is. Hierbij zijn twee kanttekeningen te plaatsen, die het rapport beide onderkent. 

Niet representatief 

Ten eerste, wordt de beperkte voortgang op het gebied van duurzaamheid gebaseerd op exploratief onderzoek op basis van 32 breedte-interviews en 18 interviews als onderdeel van twee casestudies. Dat is een respectabel aantal interviews, waaraan in het rapport valide en zeer interessante inzichten worden ontleend. Tegelijkertijd vormt het aantal geïnterviewden – en de specifiek geïnterviewde personen – geen representatieve steekproef van de hele logistieke sector. In delen van die sector lijkt op basis van kwantitatief onderzoek wel degelijk een versnelling van de verduurzaming plaats te vinden [8].

Regelgeving nog niet geïmplementeerd 

Belangrijker is de tweede kanttekening, namelijk dat noemenswaardig klimaatbeleid relatief zeer recent is en dat de daaruit voorvloeiende regelgeving nog niet volledig geïmplementeerd is of zelfs nog in ontwikkeling is. Dit betekent dat logistieke ketens eigenlijk pas aan de vooravond staan van een enorme verandering in regelgeving. Het effect van die naderende regels (zoals CSRD, RED IV en EU ETS 2) is daarom logischerwijs nog niet empirisch vast te stellen. Dit klinkt ook duidelijk door in de kwalitatieve onderzoeksresultaten, met veel logistieke partijen die zeggen wel te willen, maar door gebrek aan strikte regels bijvoorbeeld kunnen worden uitgespeeld tegen concurrenten die niet verduurzamen. Gezien de uitwerking van het EU ETS op de zware industrie en de energiesector zou met name het onderbrengen van de transport en logistiek onder het EU ETS 2 een hoop van de tekortkomingen in het bestaande recht en handhaving kunnen ondervangen [9].

De kwetsbare positie van het midden- en kleinbedrijf (MKB)

Het rapport maakt zich sterk voor de rol van het MKB, dat een zeer prominente rol heeft in logistieke ketens. Veel grotere bedrijven hebben hun menselijk en financieel kapitaal ingezet om, vooruitlopend op de naderende regelgeving, te experimenteren met duurzame logistiek. Bovendien kunnen ze hun kapitaal ook inzetten als de regelgeving toch anders uit blijkt te pakken dan gedacht. Het MKB staat over het algemeen positief tegenover logistieke verduurzaming. Er zijn ook legio voorbeelden waarbij een partij uit het MKB de rol van koploper op zich heeft genomen. Het uitstellen van regelgeving waarmee deze rol verzilverd kon worden en gebrekkige handhaving heeft hen echter veelvuldig verrast en gedemotiveerd. Bovendien mist het merendeel van het MKB de financiële slagkracht en expertise om in te spelen op de naderende regelgeving. Zonder de effecten van die regelgeving op het MKB expliciet te bestuderen, loopt de overheid het risico dat zij hen onbedoeld dwingt tot fuseren of te besluiten om uit de markt te stappen.

Samenvattend

Het rapport geeft een overzicht van huidige en naderende regelgeving die een rol speelt – of gaat spelen – in de verduurzaming van Nederlandse logistieke ketens. Dit wordt gedaan op grond van zeer uitgebreid onderzoek. Dit artikel geeft een samenvatting van een aantal hoogtepunten uit het rapport, zoals het overzicht van het juridisch kader, de positionering als ‘wicked problem’, de paradox van gesloten normen, en de kwetsbare positie van het MKB. Zoals bij elk onderzoek zijn kanttekeningen te plaatsen. Dit artikel richt zich daarbij vooral op samenwerking als oplossing voor de verduurzaming van de logistieke ketens en het feit dat geïnterviewden nog niet konden reflecteren op regelgeving die waarschijnlijk snel zal volgen, maar nog niet geïmplementeerd is. Deze kanttekeningen worden door de auteurs in het rapport ook onderkend. Al met al levert het rapport een belangrijke en zeer waardevolle bijdrage aan het debat rondom de verduurzaming van logistieke ketens.