Waarom het wegvervoer zich niet kan losscheuren van het papier: De eCMR vanuit supply chain perspectief

1. Inleiding

De digitale transformatie is overal zichtbaar. Overal? Nou nee, ook anno 2025 blijven veel organisaties in het vrachtvervoer hardnekkig vasthouden aan het gebruik van de papieren vrachtbrief. Dat is opmerkelijk, want er is een uitstekend digitaal alternatief dat veel voordelen met zich meebrengt. De traditionele papieren CMR-vrachtbrief is het vervoersdocument dat wordt opgemaakt bij internationaal wegvervoer en verwijst naar de regels van het CMR-verdrag (Convention relative au Contrat de Transport International de Marchandises par Route). De eCMR is het digitale alternatief van deze vrachtbrief.

De eCMR is momenteel actueler dan ooit. Dit komt doordat steeds meer Europese lidstaten, die belangrijk zijn voor de Nederlandse wegvervoersector, recentelijk het eCMR-protocol hebben geaccepteerd. Bovendien zet de Europese Unie sterk in op digitalisering. In augustus 2024 trad de eFTI-verordening (Electronic Freight Transport Information) in werking. Deze verordening regelt de digitale informatieverstrekking binnen het Europese wegvervoer en bepaalt dat lidstaten vanaf augustus 2025 verplicht elektronisch verstrekte informatie moeten accepteren voor (internationaal) goederenvervoer. Daarmee lijken de laatste formeel juridische barrières die de invoering van een digitale vrachtbrief belemmerden, te zijn weggenomen.

Nu er veel inspanningen zijn geleverd om tot een standaard te komen en het wetgevingskader op orde lijkt, zou een snelle en volledige digitalisering van het vrachtvervoer te verwachten zijn. Ondanks alle inspanningen blijft de papieren vrachtbrief echter nog altijd dominant en wordt slechts een relatief klein deel van het nationale en internationale wegvervoer uitgevoerd met een digitale vrachtbrief. In 2022 was 98% van alle vrachtbrieven in Nederland nog steeds van papier. En hoewel in sommige lidstaten het digitale percentage hoger ligt, geldt ook voor die landen dat slechts een laag aandeel van de vervoerders de papieren vrachtbrief loslaat.[1]  

Een relevante vraag is daarom: waarom wordt de digitale vrachtbrief ook nu nog niet op grote schaal gebruikt? En wat kunnen we daar aan doen? Om deze vragen te beantwoorden, kan het zinvol zijn de implementatie van de digitale vrachtbrief te bekijken vanuit het perspectief van supply chain management (SCM) oftewel, het besturen van de voortbrengingsketen.[2] De invoering van de eCMR is immers niet primair een juridische kwestie. Standaardisering, wetgeving en handhaving zijn noodzakelijk, maar uiteindelijk ‘slechts’ faciliterend aan het primaire proces van de betreffende organisaties: het maken en distribueren van producten en diensten, waarvan transport een essentieel onderdeel is.

De voortbrengingsketen omvat alle organisaties die betrokken zijn bij de productie en distributie van goederen, inclusief controlerende, toezichthoudende en overheidsinstanties. Al deze partijen ervaren dagelijks de voor- en nadelen van het invoeren en gebruiken van elektronische vervoersdocumenten. Wie de implementatie van de eCMR vanuit een SCM-perspectief bekijkt, ziet dat de invoering gepaard gaat met een aanzienlijke toename van logistieke en juridische complexiteit. Dit vormt vaak een grote barrière voor organisaties om de noodzakelijke stappen richting eCMR te zetten.

Deze stelling wordt in dit artikel verder onderbouwd. De opbouw is als volgt: eerst wordt het SCM-perspectief op eCMR besproken (paragraaf 2). Vervolgens komen de belangrijkste logistieke (paragraaf 3) en juridische barrières (paragraaf 4) voor invoering aan bod. Tot slot worden in paragraaf 5 de belangrijkste conclusies en aanbevelingen kort weergegeven.

2. Een SCM perspectief op eCMR

Een voortbrengingsketen begint met het winnen of verbouwen van grondstoffen en loopt via de productie van componenten of ingrediënten naar de creatie van eindproducten. Vervolgens worden deze producten via retailers gedistribueerd naar eindgebruikers, waarbij ze steeds vaker ook weer terugstromen in de circulaire keten. Naast de primaire ketenpartijen, zoals grondstofleveranciers (bijvoorbeeld boeren), fabrikanten, distributeurs en retailers, zijn er ook tal van andere betrokken partijen. Denk aan toeleverende bedrijven, zoals machinefabrikanten, IT-leveranciers, energiemaatschappijen en consultancybureaus, maar ook aan diverse overheidsinstanties, waaronder toezichthouders en controleurs. Zo speelt bijvoorbeeld de douane een belangrijke rol bij internationale handel en is daarmee een essentiële ketenpartner waarmee rekening moet worden gehouden.

Binnen de supply chain zijn er drie hoofdstromen te onderscheiden: de productstroom, de informatiestroom en de geldstroom. Traditioneel richten verbeteringen in de keten zich vooral op de productstroom. Tegenwoordig liggen de belangrijkste innovaties echter op het gebied van de informatiestroom, denk aan technologieën zoals Big Data, Internet of Things (IoT), kunstmatige intelligentie (AI) en Blockchain. Ook de eCMR behoort tot deze categorie.

De grote aandacht voor het verbeteren van de informatiestroom is niet alleen gelegen in het feit dat moderne informatietechnologieën en computerkracht recent beschikbaar zijn gekomen. Het voorziet ook in een grote behoefte. Het uitgangspunt daarbij is dat wanneer ketenpartners beter informatie met elkaar delen, niet alleen de informatiestroom maar ook zowel de productstroom als de geldstroom efficiënter kunnen verlopen.

Het delen van informatie is essentieel voor een goed functionerende keten, vooral in tijden van onzekerheid en volatiliteit. Geopolitieke spanningen, de Brexit, pandemieën, verstoppingen in cruciale knelpunten zoals het Suezkanaal en de energietransitie hebben de complexiteit en turbulentie in supply chains alleen maar vergroot. Daarom is ‘transparantie’ tegenwoordig het sleutelwoord binnen SCM.

In een transparante keten weet elke organisatie waar de goederen zich bevinden (traceerbaarheid), wat de verwachte vraagontwikkeling is (forecasting), en wat de productieplannen zijn (planning & control). Dit helpt bij het identificeren van mogelijke knelpunten en stelt organisaties in staat snel te reageren op veranderende omstandigheden. Zo ontstaat een wendbare (agile) keten die zowel responsief als veerkrachtig (resilient) is.

Daarnaast kunnen de verzamelde gegevens worden gebruikt om de bedrijfsvoering te optimaliseren; optimale productieruns, optimale voorraadhoogtes en optimale routering en transporthoeveelheden. Daarmee kunnen ook duurzaamheidsdoelen beter worden behaald, immers er zijn minder en kortere vervoersbewegingen nodig en daardoor minder schadelijke emissies. Bovendien kunnen de noodzakelijke data snel en efficiënt worden gedeeld met bijvoorbeeld de douane om op die manier minimale verstoringen te hebben bij het passeren van de grenzen. Kortom, het delen van informatie tussen ketenpartners leidt tot sneller, beter, goedkoper en duurzamer en dat allemaal tegelijkertijd.

Informatie kan op verschillende manieren met ketenpartners worden gedeeld, maar dit proces verloopt uiteraard veel efficiënter als de gegevens digitaal beschikbaar komen en direct in de IT-systemen van alle betrokken partijen kunnen worden geladen en met de moderne computeralgoritmes kunnen worden verwerkt. Hiervoor is standaardisatie van gegevensuitwisseling essentieel, evenals duidelijke afspraken over het gebruik en de rechten op deze informatie. Dit is precies waar de eCMR van grote waarde kan zijn. Met de eCMR wordt een standaard gehanteerd voor het digitaal vastleggen van de belangrijkste vrachtgegevens. Deze gegevens kunnen vervolgens worden ingezet om transparantie en optimalisatie binnen de keten te vergroten.

3. Supply chain barrières bij de implementatie van eCMR

Gezien hetgeen in de vorige paragraaf is beschreven, lijkt op het eerste gezicht het in gebruik nemen van de eCMR een ‘no-brainer’ voor alle ketenpartijen. Toch blijken er in de praktijk veel bezwaren te zijn die de implementatie van eCMR in de weg staan. Hieronder worden enkele belangrijke barrières kort besproken.

Bescheiden rol van logistiek in de keten

Logistiek, waarvan transport een onderdeel is, wordt vaak als een aparte sector beschouwd. Dat is echter een te beperkte blik. Veel logistieke activiteiten worden namelijk uitgevoerd door zogenoemde verladers, zoals producenten, groothandels en retailers. Als deze bedrijven hun logistiek niet zelf verzorgen, zijn zij de opdrachtgevers van logistieke dienstverleners (LDV’ers). Het zijn doorgaans de verladers en dus niet de LDV’ers die bepalend zijn voor wat er gebeurt in de logistiek. Verladers beschouwen transport vaak als een commodity—iets dat nu eenmaal nodig is, maar waarmee je geen concurrentievoordeel kunt behalen. Daardoor ligt de focus in de logistiek voornamelijk op het minimaliseren van operationele kosten.[3]  Dit heeft als gevolg dat LDV’ers met zeer lage marges werken en daardoor weinig financiële ruimte hebben voor kostbare investeringen, zoals de implementatie van een eCMR-systeem.

Digitalisering is nog maar mondjesmaat doorgevoerd

De voordelen van eCMR komen pas volledig tot hun recht wanneer de verzamelde gegevens binnen het IT-systeem van alle ketenpartijen kunnen worden ingeladen en verwerkt tot bruikbare informatie en slimme optimalisaties. In de praktijk is dit echter lastig, omdat veel organisaties – met name in het MKB, waar het merendeel van de transporteurs toe behoort – nog een relatief lage mate van digitale bedrijfsvoering hebben.[4] Zonder dergelijke systemen is de informatie van de eCMR een vlag op een modderschuit en de extra inspanningen en investeringen niet waard.

Hoge risicoaversie

Logistiek is van nature een zeer operationele bezigheid: elke dag moet het juiste pakketje op het juiste moment op het juiste adres worden afgeleverd. Dit vereist een strakke planning, waarbij kleine afwijkingen vaak grote gevolgen hebben. Er is in de logistiek dus logischerwijs een hoge risicoaversie. In zo’n omgeving zijn veranderingen en innovaties moeilijk door te voeren. Innovaties verlopen immers zelden vlekkeloos en gaan vrijwel altijd gepaard met onzekerheid en uitdagingen. Dit werkt veranderingen tegen, zelfs als deze veranderingen vanuit de buitenkant gezien klein lijken.

Inspanningen liggen op een andere plek dan de voordelen

Opgemerkt kan worden dat voordelen van de eCMR ten opzichte van de papieren variant niet altijd direct merkbaar zijn op de werkvloer. Een chauffeur of transporteur die gewend is om met papieren vrachtbrieven te werken, ziet weinig reden om over te stappen op een elektronische variant als hij daar zelf geen direct voordeel van heeft. De voordelen van eCMR liggen vooral op het gebied van transparantie en optimalisatie binnen de keten, maar een individuele chauffeur of transporteur profiteert daar nauwelijks van. Zij ervaren vooral de kosten en de complicaties van het aanschaffen, implementeren en gebruiken van nieuwe systemen, software en hardware, en het integreren daarvan in de dagelijkse werkzaamheden.

Wie investeert?

Een belangrijk discussiepunt is wie deze investering in tijd en geld zou moeten dragen. Verladers stellen dat LDV’ers dit zelf zouden moeten bekostigen, terwijl LDV’ers vinden dat verladers hiervoor moeten betalen. Een kernvraag is: wie heeft in de keten het meeste belang bij de overstap naar de digitale vrachtbrief? En, misschien nog wel belangrijker: welke partij kan afdwingen of bepalen dat een digitale vrachtbrief wordt gebruikt? Omdat deze vragen nog niet een eenduidig antwoord hebben, ontstaat er een impasse die lastig te doorbreken is.

Geen uniformiteit

Misschien wel de belangrijkste eis waaraan eCMR moet voldoen, is standaardisatie. Organisaties werken met een groot aantal klanten en toeleveranciers, verspreid over verschillende landen. Wanneer we alle ketenpartijen in beschouwing nemen, wordt dit aantal nog groter. Dit betreft niet alleen bedrijven, maar ook diverse nationale, internationale en Europese handhavingsorganisaties, zoals de ILT en de Douane, evenals verzekeraars en financiers. Het is onhaalbaar om met elke partij afzonderlijke afspraken te maken over hoe informatie moet worden gedeeld; hiervoor is een uniforme standaard noodzakelijk. Vaak wordt gedacht dat als we maar binnen een beperkte regio (bijvoorbeeld de Benelux of de Europese Unie) uniformiseren, dit voor het leeuwendeel van de vrachten al de benodigde standaardisatie biedt. Het gaat echter niet om de transportinformatie rond de vrachten als zodanig als wel om de informatie die relevant is voor de hele end-to-end keten en dan is een standaardisatie in een regio, hoe nuttig ook, toch nog onvoldoende. Hier geldt ook het zogenaamde netwerkeffect. De voordelen van eCMR zijn nog klein als maar een paar partijen meedoen, maar groeit exponentieel als iedereen dezelfde standaard toepast. Kortom, pas wanneer alle ketenpartijen op dezelfde standaard zijn aangesloten, kunnen de voordelen van eCMR volledig worden benut.

4. Juridische barrières

In het licht van de supply chain barrières zoals beschreven in de vorige paragraaf, en vanuit het idee dat het juridische kader stimulerend zou moeten zijn om eCMR breed in te voeren en dus om dienstbaar te zijn om de logistieke obstakels te overwinnen, is het de vraag wat er in juridische zin gedaan kan of moet worden. Dus: hoe kan wet- en regelgeving en handhaving er aan bijdragen dat organisaties in de keten, gegeven hun focus op kosten, hun risicoaversie en hun sterke wens tot standaardisatie, eCMR toch implementeren? In deze paragraaf wordt een reflectie gegeven op de juridische stand van zaken en daarbij aangegeven wat er op dit vlak nog gedaan zou kunnen of moeten worden.

Juridisch gedoe

Ten eerste kan worden opgemerkt dat ook vanuit juridisch perspectief lang niet alle ketenpartijen belang hebben bij het loslaten van de papieren vrachtbrief. Dat komt omdat de papieren variant een belangrijk voordeel heeft op de digitale versie, namelijk de zekerheid dat deze juridisch gezien niet op problemen stuit. Organisaties gebruiken graag de ‘bekende weg’ en hebben niet zo veel zin in ‘juridisch gedoe’. De juridische complexiteit is dus weldegelijk een relevante factor in de keuzes die zij maken.

Niet alle lidstaten hebben het protocol geratificeerd

Waarom zouden partijen vanuit juridisch perspectief voor de digitale vrachtbrief kiezen? Als we kijken naar de privaatrechtelijke rechtsverhouding zien we dan gelijk al een probleem. Niet alle oorspronkelijke CMR-lidstaten hebben het eCMR-protocol geratificeerd. Het oorspronkelijke CMR-verdrag uit 1956 is logischerwijs geschreven met een papieren vrachtbrief in gedachten. Zo vermeldt artikel 5 van het CMR-verdrag dat er "three original copies signed by the sender and by the carrier" moeten zijn. De handtekeningen mogen geprint of gestempeld zijn, en de drie exemplaren worden verdeeld over de afzender, de vervoerder en de goederen. Er is best wat juridische hersengymnastiek nodig om deze omschrijving op te rekken naar een digitale of elektronische variant. Het eCMR-protocol brengt hierin verandering door het verdrag uit te breiden naar een digitale versie. Voor de afzender of vervoerder blijft de vraag waarom zij de extra moeite en kosten op zich zouden moeten nemen als er een risico bestaat dat zij, onder toepassing van het oorspronkelijke CMR-verdrag, geen beroep kunnen doen op de bewijskracht van de documenten omdat deze niet voldoen aan de verdragsrechtelijke eisen. Immers, lang niet alle CMR-lidstaten zijn ook partij zijn bij het eCMR protocol.[5] Zelfs niet alle Europese lidstaten zijn partij.[6] In alle gevallen dat vervoer plaatsvindt naar of vanuit een land dat het eCMR protocol niet geratificeerd heeft, zal dus nog steeds een papieren vrachtbrief mee moeten om dat risico af te dekken.

Geen verplichting

Daarbij komt dat ketenpartijen ook (nog) niet hoeven over te stappen op de digitale vrachtbrief. Immers, de vrachtbrief (papier of elektronisch) is geen constitutief vereiste voor het tot stand komen van een vervoerovereenkomst tussen deze partijen, noch voor de toepasselijkheid van het verdrag (art. 4 CMR-Verdrag). Dit betekent dat de rechtsverhouding tussen de partijen niet verandert door de vraag of er wel of geen CMR-vrachtbrief wordt uitgegeven.[7] Iets dergelijks geldt ook voor de publiekrechtelijke sfeer. Hoewel zowel Verordening 1072/2009 inzake goederenvervoer over de weg als Verordening (EG) 450/2008 (het Douanewetboek van de EU) inmiddels zijn aangepast zodat elektronische documenten zijn toegestaan,[8]  en de nieuwe eFTI-verordening (Verordening (EU) 2020/1056 inzake elektronische informatie over goederenvervoer) nationale handhavingsinstanties verplicht om door ketenpartijen aangeleverde elektronische informatie (zoals een eCMR) te accepteren, kunnen en mogen partijen in nagenoeg alle gevallen nog steeds kiezen voor gebruik van papieren documenten.[9] De verordening verplicht ketenpartijen nergens om elektronische vrachtbrieven te gebruiken.[10] Bedrijven kunnen dus gewoon papieren CMR-vrachtbrieven blijven hanteren. Dit is niet geheel onverstandig, want net zoals er geen echte uniformiteit is omdat er CMR- en eCMR-verdragsstaten zijn is ook de publiekrechtelijke regelgeving in de EU lidstaten (en derde-landen) allerminst uniform.

Implementatie niet voltooid

Hoewel de eFTI-Verordening in augustus 2024 in werking is getreden, is de daadwerkelijke implementatie op lidstaatniveau nog niet voltooid.[11] Zo lopen partijen nog steeds het risico dat niet alle EU-lidstaten hun nationale wetgeving al in lijn hebben gebracht met de eFTI-verordening. Bovendien zal in veel gevallen voor vervoer naar derde landen (niet-EU-lidstaten) vaak toch nog een papieren vrachtbrief aan boord moeten zijn, immers, buiten de EU geldt de eFTI-verordening niet. Hetzelfde probleem kleeft aan douaneaangelegenheden.  Ook hier geldt echter dat partijen in de keten uit niet-EU landen, op grond van hun nationale import- of exportregels toch weer een papieren document nodig zouden kunnen hebben. Met andere woorden: het juridische belang voor de invoering van de digitale vrachtbrief in de keten ligt in principe bij iedere partij die op grond van publiekrechtelijke marktordenings- of douaneregels een CMR-vrachtbrief moet gebruiken. Maar al die partijen hebben evenveel redenen om vast te houden aan de papieren variant.

Platformen staan nog in de kinderschoenen

De Europese Commissie heeft een aantal gedelegeerde handelingen vastgesteld waarin wordt gespecificeerd hoe de IT-systemen waarop de eFTI-platformen draaien moeten worden ingericht en hoe de gegevens moeten worden uitgewisseld. Deze gedelegeerde handelingen zijn op 9 januari 2025 van kracht geworden. Volgens de tijdlijn van de Europese Commissie starten de lidstaten vanaf januari 2025 met het ontwerpen van de IT-systemen waarmee nationale handhavingsinstanties controles zullen gaan uitvoeren. In september 2025 volgt een tweede set gedelegeerde handelingen van de Europese Commissie met verdere implementatiespecificaties. De verwachting is dat lidstaten vanaf januari 2026 daadwerkelijk beginnen met controle op basis van data die is opgeslagen in eFTI-platformen. Volgens de planning van de Europese Commissie zal de verordening pas in juli 2027 volledig van toepassing zijn.[12] De daadwerkelijke operationalisering van het gebruik van elektronische documenten in de keten staat, met andere woorden, nog in de kinderschoenen. Als we de risico-averse houding en de lage digitaliseringsgraad in (delen van de) keten in ogenschouw nemen in combinatie met de wetenschap dat overstappen wel mag, maar niet moet en bovendien juridische onzekerheden met zich brengt, lijkt het best logisch dat ketenpartijen liever nog even afwachten. Natuurlijk zijn er wel partijen die nu al overstappen[13] maar gezien de aard van de logistieke activiteiten is het niet verassend dat het percentage ‘early adaptors’ niet al te hoog ligt.

5. Conclusies en aanbevelingen

Het beeld dat met de inwerkingtreding van de eFTI-verordening de laatste belangrijke horde is genomen richting het breed in gebruik nemen van de eCMR voor internationaal transport behoeft bijstelling. Vanuit een supply chain perspectief zijn transport en andere logistieke activiteiten weliswaar een onmisbaar onderdeel, maar ook in zekere zin ondergeschikt; de waardecreatie zit voornamelijk in het product zelf. Dit heeft tot gevolg dat de diverse ketenorganisaties transport zien als een dienst die je simpelweg zo goedkoop mogelijk moet inkopen en dat zo min mogelijk ‘gedoe’ moet opleveren. LDV’ers hebben te maken met een heftige concurrentie en lage marges. In een dergelijke omgeving is het lastig om te investeren in digitalisering; de opdrachtgever (verlader) is vaak niet bereid om er extra voor te betalen. Bovendien is logistiek een zeer operationele business en dat verhoudt zich moeilijk met innovaties en experimenteren met nieuwe technieken; die werken in eerste instantie alleen verstorend.

Vanuit het perspectief van de diverse ketenpartijen heeft de eCMR weldegelijk grote voordelen. Maar de voor- en nadelen zijn niet evenredig verdeeld over de ketenpartijen. Dit betekent dat de eCMR pas echt opgang kan maken als er aan drie belangrijke voorwaarden is voldaan: (1) het is relatief simpel en goedkoop om in te voeren; (2) Er is een eenduidige standaard die alle ketenpartijen gebruiken; en (3) het delen van data door de keten heen (ook met toezichthoudende instanties) wordt de maat der dingen.

De juridische aandacht moet vooral liggen op het nader invullen van deze voorwaarden. Dat kan op allerlei manieren. Transporteurs zijn vaak MKB’ers die niet op juridisch gedoe en al helemaal niet op extra kosten zitten te wachten. De eCMR zal dus een volwaardig alternatief moeten worden waar ondernemers geen omkijken meer naar hebben. Gedoe met én papier én digitaal is misschien nodig voor de korte termijn overgang maar kan nooit het eindplaatje zijn.

Er is een grote roep om eenvormigheid en standaardisatie; voor alle organisaties en alle landen dezelfde informatie op dezelfde manier aanleveren is niet alleen eens diepe wens maar simpelweg noodzaak. Natuurlijk, de eFTI verordening is eenvormig, de CMR is eenvormig recht, de eCMR ook. Maar zolang niet alle CMR landen aangehaakt zijn is de standaard nog niet volgroeid. Ook de verschillen in eFTI platformen en de nationale publiekrechtelijke regels daaromtrent, en de compatibiliteit en het gebruik van platformen breder in de keten (buiten de toezichthouder alleen dus) maakt dat er nog steeds sprake is van complexiteit en daarmee een te grote drempel voor brede invoering van de eCMR. Het is hier waar de belangrijkste inspanningen gedaan zullen moeten worden.