Oorsprong van fietsen & antidumping

Vlak voor de jaarwisseling heeft het Gerechtshof Amsterdam een interessante uitspraak gepubliceerd over de (niet-preferentiële) oorsprong van fietsen. Het ging om fietsen die in Cambodja waren geassembleerd uit hoofdzakelijk Chinese rijwielonderdelen. In geschil was of de fietsen van Cambodjaanse- of van Chinese oorsprong waren. De niet-preferentiële oorsprong is van belang voor de vraag of 48,5% antidumpingheffing voor rijwielen van Chinese oorsprong kon worden nagevorderd.

In de praktijk is het vaak moeilijk om vast te stellen of assemblage handelingen leiden tot het verkrijgen van oorsprong in het land waar de assemblage plaats vindt. Deze uitspraak biedt een belangrijke verduidelijking. 

 INLEIDING 

De betreffende uitspraak van het Gerechtshof[1] ziet op fietsen die zoals gezegd in Cambodja zijn geassembleerd uit voornamelijk Chinese onderdelen. Bij invoer in Nederland is aangegeven dat de fietsen van Cambodjaanse oorsprong zijn. Bij de invoer is dus geen antidumpingheffing geheven. 

Bij de invoer is ook aanspraak gemaakt op het preferentieel tarief voor goederen van Cambodjaanse preferentiële oorsprong. Dat betekent dat bij invoer niet het standaard tarief van 14% douanerecht hoefde te worden betaald, maar de goederen zonder betaling van douanerechten konden worden ingevoerd. Daarvoor zal een preferentieel oorsprongsdocument zijn overgelegd. 

Uit een later ingesteld OLAF (het Europese Bureau voor fraudebestrijding) onderzoek zou blijken dat de fietsen weliswaar de preferentiële oorsprong Cambodja hadden verkregen, maar niet tevens de niet-preferentiële oorsprong Cambodja. Gelet op de vele Chinese onderdelen die bij de assemblage waren gebruikt, zou de niet preferentiële oorsprong van de fietsen China zijn gebleven, zodat ter zake van de invoer 48,5% antidumpingheffing verschuldigd zou zijn. Ter uitvoering van dat OLAF -rapport heeft de Nederlandse Douane meer dan  EUR 600.000,- aan antidumpingheffing nagevorderd.

De importeur gaat in bezwaar en beroep, kortgezegd op grond van de stelling dat de assemblage werkzaamheden ertoe hadden geleid dat de fietsen niet alleen de preferentiële maar ook niet-preferentiële oorsprong Cambodja hadden verkregen.  Het oordeel van het Gerechtshof gaat over de vraag wanneer de assemblage van rijwielen leidt tot het verkrijgen van niet-preferentiële oorsprong, en wanneer niet. 

DE ASSEMBLAGE

Uit de uitspraak leid ik af dat de Cambodjaanse fabrikant de volgende Chinese onderdelen en materialen in Cambodja heeft geïmporteerd: frames, voorvorken, balhoofden, sturen, handvatten, zadels, remmen, en remkabels, spatborden, kettingen, kettingwielen, kettingkasten, schroeven en verbindingsstukken en verf. De Cambodjaanse fabrikant heeft de frames gespoten en vervolgens alle onderdelen geassembleerd tot een complete fiets. De fabrikant heeft de wielen voor de fietsen ook zelf geassembleerd uit velgen, naven, draad, nippels voor de spaken en banden. 

PREFERENTIËLE EN NIET-PREFERENTIËLE OORSPRONG

Als het gaat om oorsprong moet altijd onderscheid worden gemaakt tussen preferentiële oorsprong en niet-preferentiële oorsprong. 

Het eerste (de preferentiële oorsprong) betekent dat een goed of product van oorsprong is uit een bepaald land of regio, op basis van de preferentiële oorsprongsregels uit bijvoorbeeld een vrijhandelsovereenkomst of het Algemeen Preferentieel Systeem[2]. Op grond van een dergelijke preferentiële oorsprong kan aanspraak worden gemaakt op een preferentieel (dat wil zeggen lager) invoerrecht. Voor Cambodja geldt dat goederen geacht worden van Cambodjaanse preferentiële oorsprong te zijn als ze in Cambodja zijn vervaardigd en de waarde van niet-Cambodjaanse onderdelen niet meer bedraagt dan 70 % van de ex-works verkoopprijs van de fiets.  Anders gezegd de waarde van de Cambodjaanse onderdelen, en de in Cambodja toegevoegde waarde moet ten minste 30% van de verkoopprijs bedragen. In dit geval werd aan dat criterium voldaan omdat in Cambodja meer dan 30% waarde werd toegevoegd. 

De niet-preferentiële oorsprong is van belang voor onder andere handelspolitieke maatregelen zoals antidumpingheffing of compenserende rechten.  Dergelijke maatregelen gelden vaak alleen voor goederen die van oorsprong zijn uit het land waarop de maatregelen zijn gericht. Dat wordt aangeduid als de niet-preferentiële oorsprong, en daarvoor geldt een ander criterium, namelijk dat goederen van oorsprong zijn uit het land waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt. Het gaat dus om de laatste ingrijpende bewerking die leidt tot een nieuw product of dat een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt. Dit criterium is op genomen in artikel 60, lid 2 DWU.

Omdat deze regel niet heel duidelijk is, heeft de Europese Commissie ook zogeheten lijstregels gepubliceerd waarin voor elke goederencode een meer concrete oorsprongsregel is geformuleerd.  Voor rijwielen luidt de lijstregel:: 

 VP (verandering van post) behalve van post 8714, of 

 45% waarde toevoeging 

Dat betekent dat rijwielen oorsprong krijgen in het land waarin zij worden vervaardigd, mits daarbij geen onderdelen of materialen worden gebruikt van post 8711 (rijwielen) en post 8714 (onderdelen van rijwielen), of wanneer de waarde van de materialen en onderdelen van andere oorsprong dan die van het land waar de assemblage plaatsvindt maximaal 55% van de ex-works verkoopprijs bedraagt.[3] 

In dit geval werden onderdelen gebruikt die onder post 8714 vallen, zoals bijvoorbeeld de frames, zadels, sturen e.d. Ook aan het waardecriterium werd niet voldaan omdat de in Cambodja toegevoegde waarde tussen de 26,9% en 44,93% lag.  Bij het lezen van deze percentages vroeg ik mij overigens nog af of de 44,93% niet mathematisch naar boven toe zou mogen worden afgerond voor toetsing aan het criterium. De conclusie aan de hand van de lijstregel is daarom dat de fietsen geen Cambodjaanse niet-preferentiële oorsprong hadden verkregen. Voor rijwielen van post 8712 was (en is) de lijstregel echter niet bindend.[4] Dat betekent dat de oorsprong vanuit juridisch oogpunt nog steeds aan de hand van de hoofdregel moet worden vastgesteld, namelijk aan de hand van de vraag of de assemblage, het spuiten van het frame en het vervaardigen van de wielen gezamenlijk een laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking vormde, die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigde.

LAATSTE INGRIJPENDE EN ECONOMISCH VERANTWOORDE BEWERKING

Op het eerste oog lijkt het complete assemblageproces een ingrijpende bewerking te zijn, die leidt tot een nieuw product of in ieder geval een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt. Echter zowel de Rechtbank als het Gerechtshof komen tot een ander oordeel.

De importeur stelt allereerst dat nu de fietsen preferentiële oorsprong Cambodja hebben, zij ook de niet-preferentiële oorsprong Cambodja hebben. Ik vermoed dat dat is gebaseerd op de gedachte dat als producten van preferentiële oorsprong zijn, zij in ieder geval zodanig zijn bewerkt dat sprake is van een belangrijk fabricagestadium, en aangezien de assemblage ook het laatste fabricagestadium is, zou ook de niet-preferentiële oorsprong zijn gegeven. Het Gerechtshof gaat daar niet in mee. De preferentiële en niet-preferentiële oorsprong hebben verschillende criteria en moeten daarom zelfstandig worden beoordeeld. 

Vervolgens beoordeelt het Gerechtshof of het spuiten van de belangrijkste onderdelen, vervaardiging van de wielen en assemblage van alle onderdelen tot een complete fiets (verder de assemblage werkzaamheden) kwalificeren als een ingrijpende bewerking, die leidt tot een nieuw product of in ieder geval een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt.

BEOORDELING DOOR HET GERECHTSHOF

Voor de beoordeling verwijst het Gerechtshof naar de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak van Brother International GmbH (C-26/88) over een min of meer vergelijkbare kwestie, namelijk over de vraag of assemblage van schrijfmachines leidde tot het verkrijgen van oorsprong in het land waarin de machines werden geassembleerd.  

Het Hof van Justitie stelt daarin eerst vast dat de wet- en regelgeving niet voorschrijven of, en in hoeverre, assemblagehandelingen als ingrijpende verwerkingen of bewerkingen te beschouwen zijn. Het Hof constateert verder dat in het Verdrag van Kyoto (dat door de Europese Unie is aanvaard) alleen is bepaald dat behandelingen die in het geheel niet, of slechts in geringe mate, bijdragen aan de essentiële kenmerken of eigenschappen van de goederen, zoals bijvoorbeeld het geval is bij eenvoudige assemblagehandelingen, niet als ingrijpende verwerking mogen worden beschouwd. Eenvoudige assemblagehandelingen zijn handelingen die geen personeel vergen dat bijzonder gekwalificeerd is voor de betrokken werkzaamheden, noch geperfectioneerd werktuig, noch speciaal voor de assemblage uitgeruste fabrieken. Van dergelijke handelingen kan niet gezegd worden, dat zij bijdragen tot de wezenlijke kenmerken of eigenschappen van de betrokken goederen.

Vervolgens oordeelt het Hof van Justitie dat een assemblagehandeling oorsprongsbepalend wordt geacht, wanneer zij vanuit technisch oogpunt en gelet op de omschrijving van het betrokken goed, de bepalende productiefase uitmaakt tijdens welke de bestemming van de gebruikte samenstellende delen wordt geconcretiseerd en het betrokken goed zijn specifieke kwalitatieve eigenschappen verkrijgt. Gelet op de grote verscheidenheid van de onder het begrip assemblage vallende verrichtingen kan het echter voorkomen, dat de oorsprong van een product niet  aan de hand van technische criteria kan worden bepaald. In dat geval moet rekening worden gehouden met de door de assemblage verkregen toegevoegde waarde als subsidiair criterium.

Bij de toepassing van dit criterium en met name bij de beantwoording van de vraag, hoe groot de toegevoegde waarde moet zijn om bepalend te zijn voor de oorsprong van het betrokken product, moet volgens het HvJ als uitgangspunt worden genomen, dat alle betrokken assemblagehandelingen tezamen genomen tot een aanmerkelijke verhoging van de handelswaarde van het eindproduct af fabriek moeten leiden. Daarbij moet in ieder afzonderlijk geval worden nagegaan, of de grootte van de in het land van assemblage toegevoegde waarde, het in vergelijking tot de in andere landen toegevoegde waarde rechtvaardigt, dat het land van assemblage als land van oorsprong wordt beschouwd.

Wanneer slechts twee landen bij de productie van een goed betrokken zijn en een onderzoek aan de hand van technische criteria onvoldoende blijkt om de oorsprong ervan vast te stellen, dan volstaat volgens het HvJ de enkele assemblage van dit product in een land uit geprefabriceerde, uit een ander land afkomstige onderdelen niet om aan te nemen, dat het aldus verkregen product van oorsprong is uit het land van assemblage, wanneer de aldaar toegevoegde waarde aanmerkelijk lager is dan de in het andere land toegevoegde waarde. In een dergelijk geval kan een toegevoegde waarde van minder dan 10%  in geen geval voldoende worden geacht om aan te nemen, dat het eindproduct van oorsprong is uit het land van assemblage. 

Schematisch weergegeven is het beslisschema als volgt:

Het Gerechtshof Amsterdam slaat de eerste vraag over en oordeelt gelijk of de assemblage in Cambodja de bepalende productiefase is. Het Gerechtshof oordeelt dat dat niet het geval is. De reden is dat de verschillende onderdelen slechts door middel van schroeven aan elkaar worden bevestigd en niet blijvend of duurzaam aan elkaar worden bevestigd (door bijvoorbeeld lassen of solderen). Vrijwel alle onderdelen op zich hebben al hun definitieve bestemming. Slechts de spaken en de binnenbanden krijgen tijdens de assemblage hun definitieve bestemming, maar dit acht het Gerechtshof van onvoldoende gewicht in het geheel van de assemblage van de fietsonderdelen. Hetzelfde geldt voor de remkabels die aan de remhandels worden vastgesoldeerd en het frame dat in Cambodja wordt geverfd.  

Volledigheidshalve toetst het Gerechtshof ook nog of sprake is van een aanmerkelijke waarde toevoeging. Om te beoordelen of sprake is van een aanmerkelijke waardetoevoeging knoopt het Gerechtshof aan bij de 45% uit de lijstregels, en aangezien dat percentage niet worden gehaald, leidt ook die toets er niet toe dat de fietsen de Cambodjaanse oorsprong hebben verkregen.

WELKE OORSPRONG DAN WEL?

Om vast te kunnen stellen welke niet-preferentiële oorsprong de fietsen dan wél hebben, grijpt het Gerechsthof terug op de zogeheten residuele regel. Die regel houdt in dat de oorsprong wordt vastgesteld op basis van de oorsprong van het merendeel van de samenstellende onderdelen (uitgedrukt in hun waarde). In dit geval zijn de meeste onderdelen van Chinese oorsprong zodat de fietsen volgens het Gerechtshof ook van Chinese niet-preferentiële oorsprong zijn (en dus antidumpingheffing is verschuldigd).  

De residuele regel is een hele ‘grove’ manier om de oorsprong vast te stellen. Terecht merkt het Gerechtshof op dat de residuele regel niet voorbij mag gaan aan hoofdregel van de laatste ingrijpende bewerking (thans artikel 60, lid 2 DWU). Toepassing van de residuele regel mag met andere woorden niet tot een andere uitkomst leiden, dan toepassing van de hoofdregel zou inhouden. Of dat het geval is zou een vraag kunnen zijn die aan het Hof van Justitie moet worden voorgelegd, maar het Gerechtshof oordeelt zelf en komt daarbij tot de conclusie dat toepassing van de residuele regel niet tot een andere uitkomst leidt nu de residuele regel slechts wordt toegepast nadat het niet mogelijk is gebleken de oorsprong vast te stellen aan de hand van de aard van de assemblagehandelingen en ook niet aan de hand van de daarmee toegevoegde waarde.

HAD DE UITSPRAAK ANDERS KUNNEN UITVALLEN

Ik meen dat de uitspraak ook anders had kunnen uitvallen, omdat het Gerechtshof, op basis van de jurisprudentie nagaat of de assemblage de bepalende productiefase is, maar dat  wijkt dan naar mijn mening toch wel af van het wettelijke criterium, namelijk of de werkzaamheden in Cambodja de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking vormden die een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigde.  Bovendien dringt de vraag zich op, of de in Cambodja toegevoegde waarde van bijvoorbeeld meer dan 40 % inderdaad aanmerkelijk lager is dan de waarde die in China is toegevoegd.  Anders gezegd de in Cambodja toegevoegde waarde is inderdaad lager, maar is die ook aanmerkelijk lager? 

BELANG VOOR DE PRAKTIJK

Voor importeurs van fietsen is dit een belangrijke uitspraak, omdat importeurs dus niet kunnen afgaan op eventueel meegeleverde preferentiële oorsprongsdocumenten, en steeds bij hun leverancier na zullen moeten gaan wat de niet-preferentiële oorsprong van de aan hen geleverde fietsen is. Waarschijnlijk biedt het (vooraf) aanvragen van een Bindende Oorsprong Inlichting (BOI) hier een praktische oplossing.  Ter volledigheid wil ik tot slot nog toevoegen, dat zelfs wanneer de fietsen wél Cambodjaanse oorsprong hadden verkregen wellicht nog steeds antidumpingheffing  had kunnen worden geheven op grond van de anti-ontwijkingsbepalingen van artikel 33 Gedelegeerde Verordening 2015/2446, maar dat is weer een heel ander onderwerp.