Op 1 oktober 2023 treedt de Carbon Border Adjustment Mechanism verordening (hierna: “CBAM” of “verordening”) in werking, aldus de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie op 16 mei jl.[1] CBAM, een CO2-grensheffing, vormt een belangrijk onderdeel van het ‘Fit for 55’-pakket van de Europese Unie. Met het ‘Fit for 55’-pakket beoogt de Europese Unie om tussen nu en 2030 de netto-uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55% te verminderen. Deze doelstelling is onderdeel van het Europese Green Deal pakket.
Onder het CBAM zal aan de grens op bepaalde goederen, die buiten de landen die aan CBAM meedoen,[2] zijn geproduceerd en die in CBAM-landen worden ingevoerd, een koolstofdioxideheffing worden toegepast. Hiermee wil de Europese Unie zorgen voor een gelijkwaardige CO2-beprijzing van Europese goederen en goederen die vanuit derde landen (niet-CBAM landen) worden ingevoerd, om op die manier bedrijven binnen en buiten de Europese Unie aan te sporen om koolstofdioxidearmer te produceren. Omgekeerd is CBAM natuurlijk evenzeer bedoeld om de Europese bedrijven geen nadeel te laten ondervinden van concurrentie uit landen waar niet of minder op CO2 reductie wordt aangestuurd.
In dit artikel wordt uitgelegd wat het CBAM precies inhoudt, hoe deze koolstofdioxideheffing wordt berekend en welke instanties belast zijn met het toezicht op deze koolstofdioxideheffing.
Aanloop naar het CBAM
Achtergrond
Het doel van het CBAM is dus het creëren van een gelijk speelveld voor goederen die binnen Europese Unie (en de andere CBAM landen) worden geproduceerd, en voor goederen die daarbuiten worden geproduceerd en die vervolgens in de Europese Unie worden geïmporteerd. Hiermee beoogt CBAM het risico van koolstofdioxidelekkage (‘carbon leakage’) tegen te gaan. Dit begrip vergt enige toelichting.
In het kader van de klimaatdoelstellingen wordt op dit moment binnen de Europese Unie gebruik gemaakt van het Emission Trade System (“EU-ETS”). Dit systeem werkt met emissierechten en in Nederland wordt het EU-ETS beheerd door de Nederlandse Emissieautoriteit (de “NEa”). Dit houdt in dat een bedrijf voor iedere ton koolstofdioxide die zij uitstoot bij de productie van een bepaald goed, één emissierecht dient in te leveren. Deze emissierechten krijgen bedrijven (nu nog) voor een deel gratis van de EU, en voor het overige deel kunnen bedrijven deze emissierechten bijkopen via veilingen of (laten) genereren door opwekking of productie van energie uit duurzame bronnen. De reden dat de EU een deel van deze emissierechten gratis weggeeft (of gaf) staat eveneens, net als het CBAM, in verband met het beschermen van de industrie tegen oneerlijke concurrentie. Het EU-ETS wordt in fases doorontwikkeld en het totale aantal emissierechten zal de komende jaren verder en sneller dalen. Daarmee wordt beoogd dat op den duur toenemende schaarste een opwaartse invloed heeft op de prijs van een emissierecht waardoor bedrijven gestimuleerd worden om duurzamer te produceren (waardoor men minder emissierechten nodig heeft).
Het geleidelijk afbouwen van het systeem van gratis emissierechten, moet ertoe leiden dat bedrijven (uiteindelijk) alle emissierechten moeten kopen op veilingen. Een dergelijk systeem zou, zonder correctiemechanisme, het voor industriële bedrijven op economische gronden onaantrekkelijk kunnen maken om te blijven produceren in de Europese Unie. Hierdoor ontstaat dan het grote risico dat bedrijven hun goederen niet meer binnen, maar in sterke mate (nog meer dan al het geval is!) buiten de Europese Unie zullen gaan of laten produceren. Deze bedrijven zullen hun productie verplaatsen naar een land dat geen of in ieder geval een minder strikt klimaatbeleid hanteert dan de Europese Unie. Deze trend zou ook niet resulteren in een reductie van CO2 emissie bij de productie van goederen, maar hooguit een verplaatsing daarvan en waarschijnlijk een toename als in het productieland buiten de Europese Unie CO2 reductie minder een doelstelling is dan in de EU. Deze ongewenste trend wordt ook wel koolstofdioxidelekkage genoemd (alhoewel de Engels carbon leakage bruikbaarder klinkt).
Het CBAM
Om te voorkomen dat door deze omzeiling van Europees klimaatbeleid, door het verplaatsen van CO2 intensieve productie naar derde landen, het behalen van de klimaatdoelstellingen in gevaar wordt gebracht, is het CBAM in het leven geroepen. CBAM is een EU-verordening, zodat deze vanaf 1 oktober 2023 rechtstreeks van toepassing, en bindend is, in alle EU-lidstaten. Een verordening behoeft, anders dan een richtlijn, niet te worden omgezet in de nationale wetgeving van de lidstaten. Voorschriften rond toezicht en handhaving moeten wel door iedere lidstaat nationaal worden ingeregeld, evenals het aanwijzen van een bevoegde autoriteit (in Nederland: de NEa).
Het CBAM past een koolstofdioxideheffing toe op de invoer van goederen waarvan de (buiten de Europese Unie) productie koolstofdioxide-intensief is en waarvoor het risico van koolstofdioxidelekkage naar niet-EU landen groot wordt geacht. Volgens bijlage I van het CBAM vallen hier de volgende goederen onder: ijzer, staal, meststoffen, waterstof, aluminium, elektriciteit, cement en zogenaamde indirecte uitstoters (hierna: “CBAM-goederen”). Hoewel het uiteindelijk de bedoeling is om deze lijst uit te breiden met goederen waarvan de productie minder koolstofdioxide-intensief is, houdt de verordening vooralsnog enkel rekening met deze goederen waarvan de productie als zeer CO2 intensief geldt.
Bij het importeren van CBAM-goederen dient een importeur CBAM-certificaten over te leggen aan de bevoegde CBAM-autoriteit. Het aantal vereiste CBAM-certificaten die een importeur dient over te leggen is afhankelijk van de hoeveelheid aan CBAM-goederen die de importeur beoogt te importeren evenals de emissiewaarde(s) (in ton) van deze goederen. Eén CBAM-certificaat staat gelijk aan één ton CO2-uitstoot. Naarmate er dus meer ton aan CO2 wordt uitgestoten vanwege de productie van de CBAM-goederen, zullen er dus meer CBAM-certificaten moeten worden overgelegd, en dus meer koolstofdioxideheffing worden betaald.
De verplichting om CBAM-certificaten aan te schaffen, en dus koolstofdioxideheffing te moeten betalen, om de desbetreffende goederen in de Europese Unie in te voeren, geldt echter niet direct op het moment van de inwerkingtreding van het CBAM. Na de inwerkingtreding van het CBAM op 1 oktober 2023, volgt namelijk eerst een overgangsfase. Deze overgangsfase duurt tot en met 31 december 2025.
In deze overgangsperiode (en deels in de periode daarna) zullen de gratis af te geven EU-ETS emissierechten langzaam worden afgebouwd en het CBAM stapsgewijs worden ingevoerd. Een eerste stap hierbij is dat importeurs van de CBAM-goederen een rapportageplicht hebben jegens de CBAM-autoriteit. Zij zullen elk kwartaal de CBAM-autoriteit informatie moeten verschaffen over de invoer van hun CBAM-goederen. Denk hierbij aan de totale hoeveelheid CBAM-goederen die zij per kwartaal hebben geïmporteerd en de hoeveelheid (in)directe broeikasgassen die zijn uitgestoten bij de productie van deze CBAM-goederen. Het doel van deze rapportageverplichting is om bedrijven alvast bewust te maken van hun verplichtingen onder het CBAM en de bijbehorende procedures, en hen de tijd te geven om hun bedrijfsvoering daarop in te richten.
CBAM na de overgangsperiode
Vanaf 1 januari 2026, als de overgangsperiode voorbij is, dienen de importeurs zich door de bevoegde nationale CBAM-autoriteiten te laten registreren in het CBAM-register van de Europese Commissie en dienen zij een aanvraag voor de status van “toegelaten aangever” in te dienen. Indien er aan de in de verordening genoemde criteria is voldaan, krijgt de aanvrager de titel “CBAM-aangever”. Door deze registratie mogen CBAM-aangevers de CBAM-certificaten kopen en afgeven. Met de term aangever wordt bedoeld het begrip aangever in de EU douaneregelgeving, dus degene op wiens naam een aangifte ten invoer wordt gedaan (en dus niet diens direct vertegenwoordiger).
De berekening van de koolstofdioxideheffing
De CBAM-certificaten worden door de lidstaten op een gemeenschappelijk platform verkocht aan de toegelaten CBAM-aangevers. Ten aanzien van het bepalen van de prijs van de CBAM-certificaten is in de verordening opgenomen dat het CBAM nauw moet aansluiten bij de EU-ETS prijs, om zo het beoogde nut van het CBAM (een gelijk speelveld) te behouden. De prijs van CBAM-certificaten wordt hiermee vastgesteld op de berekende gemiddelden van de wekelijkse veilingen van de EU-ETS emissierechten uitgedrukt in €/ton uitgestoten CO2. De hoeveelheid aan te schaffen CBAM-certificaten is, zoals hierboven al vermeld, afhankelijk van de hoeveelheid in te voeren CBAM-goederen en hun emissiewaarden. Deze worden in principe berekend op basis van de daadwerkelijk opgetreden directe (en in bepaalde gevallen indirecte[3] ) emissies bij de productie van de goederen.
Aangifte
Elk jaar dient de CBAM-aangever een verklaring in te dienen bij de bevoegde autoriteit van de door hem ingevoerde CBAM-goederen en de gerelateerde emissiewaarden over het voorafgaande jaar, en dient hij het corresponderende aantal CBAM-certificaten in te dienen in het CBAM-register. In bepaalde gevallen kan het voorkomen dat de CBAM-aangever minder CBAM-certificaten hoeft in te dienen dan hij op basis van de berekende emissiewaarden aanvankelijk zou moeten. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer de importeur in het land waar de goederen zijn geproduceerd al een koolstofdioxideheffing heeft betaald. In dat geval hoeft de importeur niet twee keer te betalen voor de betreffende koolstofdioxideheffing.
Een CBAM-aangever heeft elk jaar uiterlijk tot 31 mei de tijd om bovengenoemde verklaring in dienen bij de bevoegde CBAM-autoriteiten. Is de verklaring onjuist of laat de CBAM-aangever na deze in te dienen, dan zal de bevoegde CBAM-autoriteit het aantal CBAM-certificaten bepalen aan de hand van een voorlopige berekening op basis van algemeen bekende waarden aan de hand van invoeraangiftes. Indien een CBAM-aangever uiteindelijk onvoldoende CBAM-certificaten indient, dan vermeldt hij dat in zijn aangifte en dan zal hem een boete worden opgelegd. In de verordening wordt deze boete gelijkgesteld aan een boete wegens overmatige emissie. Een dergelijke boete bedraagt 100 EUR voor elke ton voor de geïmporteerde goederen uitgestoten CO2 waarvoor geen CBAM-certificaat is afgegeven.
Toezicht en handhaving
Verschillende organisaties en organen spelen een rol in het kader van toezicht op of controle van de bepalingen van het CBAM. Hiertoe kan onderscheid worden gemaakt tussen douaneautoriteiten, de Europese Commissie en de bevoegde CBAM-autoriteit. En hoewel deze organisaties/organen elk hun eigen rol hebben ten aanzien van het CBAM, is er ook sprake van overlap en samenwerking.
De douaneautoriteiten hebben een toezicht- en registratietaak bij het in het vrije verkeer brengen van de CBAM-goederen door middel van een invoeraangifte per geïmporteerde zending. Hiervoor kwam de overgangsperiode al aan bod. Tijdens deze overgangsperiode van 1 januari 2023 tot 1 januari 2026 dienen de douaneautoriteiten importeurs (of later: CBAM-aangevers) tijdig te informeren dat zij per 1 januari 2026 een CBAM-registratieplicht hebben bij de bevoegde CBAM-autoriteit die belast is met het uitvoeren van het CBAM. Vanaf 1 januari 2026 bestaat de taak van de douaneautoriteiten uit twee elementen. Allereerst staan de douaneautoriteiten alleen de invoer toe van die CBAM-goederen die door CBAM-aangevers zijn geregistreerd bij de bevoegde CBAM-autoriteit. Ten tweede dienen de douaneautoriteiten bij de invoer van die CBAM-goederen deze te controleren op de juistheid van de CBAM-aangifte aan de hand van de EU-brede standaarden. De Europese Commissie zal deze gezamenlijke risicocriteria en standaarden vaststellen voor de controles van aangiften voor het brengen van goederen in het vrije verkeer.
Voor wat betreft de Europese Commissie bepaalt de verordening dat zij, naast haar andere taken, ook als toezichthouder optreedt bij de beoordeling van CBAM-aangiften. Zij zal, naast de bevoegde CBAM-autoriteit, voornamelijk de CBAM-aangiftes beoordelen overeenkomstig een door haar opgestelde beoordelingsstrategie. Het feit dat de Europese Commissie hier zelf (mede) initiatief neemt, geeft aan dat zij kennelijk een zekere mate van invloed wenst te hebben.
De verordening bepaalt dat iedere lidstaat een bevoegde autoriteit aanwijst die “belast is met de uitvoering van de functies en taken uit hoofde van deze verordening”. Zoals gezegd is dat voor Nederland de NEa.
Tot slot
Het moge duidelijk zijn dat het CBAM een aanzienlijk effect zal hebben op (internationale) bedrijven die CBAM-goederen produceren, zowel binnen als buiten de EU. Bedrijven die met de productie van hun goederen onder het CBAM vallen (of verwachten dat zij onder het CBAM vallen) zullen de overgangsperiode goed moeten gebruiken om voor zichzelf inzichtelijk te maken hoeveel de kosten (ongeveer) zullen bedragen en wat voor een invloed deze kosten zullen hebben op hun bedrijf. De Europese Commissie hoopt hiermee natuurlijk dat bedrijven nu al (de eerste) stappen zullen nemen om hun productieprocessen te verduurzamen, zodat zij per 1 januari 2026 minder koolstofdioxideheffingen hoeven te betalen. Voorts zullen bedrijven moeten bepalen wie de CBAM-aangever zal worden en hoe zij aan de verplichtingen van het CBAM gaan voldoen. Het is in dat kader bovendien van groot belang om de juiste formaliteiten in acht te nemen. Indien dit niet goed geregeld is, riskeren bedrijven aanzienlijke boetes (bovenop de bedragen die zij al moeten betalen voor de CBAM-certificaten). Daarentegen is het ook zaak voor de douaneautoriteiten, de Europese Commissie en de CBAM-autoriteit(en) om hun processen goed in te regelen.