Begin 2021 is het juridisch regime voor de export van kunststofafval vanuit de Europese Unie veel strenger geworden. Alleen schoon en gesorteerd kunststofafval dat geschikt is om direct te worden gerecycled mag nog vrij worden verhandeld. Voor alle overige soorten kunststofafval, zoals mengsel van diverse typen of vervuilde kunststoffen, geldt voortaan de kennisgevingsplicht van de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen. Ondertussen zijn er in de overgangsfase ook bijkomende problemen, waardoor met name de export naar Azië wordt belemmerd.
Exportregime
Grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen is al decennia lang een complexe aangelegenheid. In de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA)[1] is hiervoor een gedifferentieerd stelsel opgenomen, waarbij de na te leven regels afhankelijk zijn van de soort afvalstof, de beoogde wijze van verwerking en het land van bestemming waar die verwerking uiteindelijk plaatsvindt. Voor in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen binnen de EU zijn de juridische kaders in de EVOA zelf bepaald. Voor uitvoer naar landen buiten de EU, meer in het bijzonder de zogeheten niet-OESO-landen, geldt de zogenoemde derdelandenverordening. In deze regeling is aangegeven of en zo ja via welke procedure de desbetreffende landen bereid zijn afvalstoffen uit de Europese Unie te importeren.
Met vallen en opstaan hebben de marktpartijen en de overheid leren omgaan met de EVOA. Zo ook wat betreft de export van vooral kunststof- en papierafval naar niet-OESO-landen in Azië, waar de afvalstoffen tegen lagere verwerkingskosten dan in Europa worden gerecycled tot een secundaire grondstof voor de maakindustrie. Deze export is omvangrijk. In de afgelopen tien jaar zijn er miljoenen tonnen Europees afval naar niet-EU-landen uitgevoerd. Deze verscheping van afval is ook noodzakelijk gebleken omdat de Europese industrie niet in staat is alle in Europa vrijkomende kunststof- en papierafval te verwerken. Daardoor zou in Europa voor omvangrijke hoeveelheden laagwaardiger verwerking als storten en verbranden aan de orde zijn en dat is ongewenst volgens de afval hiërarchie, die nuttige toepassing van afvalstoffen hoger waardeert dan verwijdering van afvalstoffen. In Nederland staat deze afval hiërarchie ook wel bekend als de Ladder van Lansink.[2] Bij nuttige toepassing van afvalstoffen, zo volgt reeds uit de terminologie, vervult afval nog een nuttige functie, waarbij primaire grondstoffen of brandstoffen worden vervangen en zodoende natuurlijke hulpbronnen niet onnodig verder worden aangetast. Bij verwijdering is van zo’n nuttige functie geen sprake en gaat het vooral om de doelstelling om op een veilige en milieuverantwoorde wijze van de afvalstoffen af te komen.
De export van recyclebare afvalstoffen uit EU-landen naar Azië heeft zich ontwikkeld tot een florerende wereldhandel. Echter, ondanks de recyclingdoelstelling, werkten de tamelijk vrije exportregels ook problemen in de hand, te weten de dump van afvalstoffen in andere landen met gevaren voor aantasting van het milieu en zelfs gezondheidsbedreigende effecten voor de mens. Denk hierbij aan de niet veilige stort of verbranding van afvalstoffen die toch niet voor recycling geschikt blijken te zijn. Dergelijke uitwassen komen neer op ‘extra-territoriale’ milieuverontreiniging en daarvoor zijn de wettelijke regels uiteraard niet bedoeld. Integendeel, grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen is op grond van de EVOA slechts toelaatbaar als de overbrenging, dat wil zeggen het transport tot en met de uiteindelijke verwerking, vanuit milieuoogpunt tenminste toelaatbaar is maar bij voorkeur neerkomt op nuttige toepassing van afvalstoffen.
Aanscherping Verdrag van Bazel
Aanpassing EVOA
De aanpassing van het Verdrag van Bazel werkt door in de EVOA, die eveneens per 1 januari 2021 is veranderd. Er wordt daarbij wel onderscheid gemaakt tussen afvalverkeer binnen de Europese Unie tussen lidstaten en export naar zogenoemde ‘derdelanden’.[3] Al voorafgaand aan het wijzigingsbesluit van het Verdrag van Bazel zijn de EU-landen overeengekomen om voor het vervoer van niet-gevaarlijk kunststofafval en mengsels daarvan binnen de EU[4] de reeds bestaande procedures te handhaven. Voor de duidelijkheid heeft de EU daarvoor aparte codes gecreëerd: EU3011 en EU48. Aan code EU3011 is de kunststof PVC toegevoegd als aparte categorie.
De wijziging van het Verdrag van Bazel heeft dus gevolgen voor de Europese lidstaten en andere landen, zowel de OESO-landen als niet-OESO-landen. Voor kunststofafval met gevaarlijke stoffen hebben de OESO-landen onderling de code AC300 toegevoegd aan de oranje lijst, oftewel de lijst van gevaarlijke afvalstoffen. Dit betekent dat een kennisgeving verplicht is tussen OESO-landen. Voor het vervoer van niet-gevaarlijk plastic afval tussen OESO-landen zijn geen nieuwe afspraken gemaakt. In plaats daarvan behouden de OESO-landen het recht om individueel vereisten voor dit soort transporten vast te stellen in overeenstemming met de nationale wetgeving en het internationale recht.
De impact van de wijziging van het Verdrag van Bazel is praktisch gezien nog veel groter op de zo in opmars geraakte export van kunststofafval naar niet-OESO-landen in Azië. Deze export geschiedt doorgaans met naleving van de Bijlage VII-plicht uit de EVOA, waarbij zonder voorafgaande toestemming van landen de overbrenging van de afvalstoffen kan plaatsvinden op voorwaarde dat de juiste informatie op het Bijlage VII-formulier wordt weergegeven en marktpartijen met elkaar een contract sluiten voor het onverhoopte geval dat de overbrenging niet kan worden voltooid en het afval geretourneerd moet worden, bijvoorbeeld omdat de afvalstoffen wegens afwijkende samenstelling bij aankomst toch niet geschikt blijken te zijn voor recycling.
Derde landen
Het probleem is dat de derdelandenverordening op 1 januari 2021 nog niet is aangepast op de nieuwe regels. Sterker nog, de niet-OESO-landen moeten eerst aan de EU laten weten welk regime bij import van niet-gevaarlijk kunststofafval dient te worden gevolgd. Pas daarna wordt de derdelandenverordening aangepast en wordt het nieuwe regime van kracht. Tot die tijd is er een rechtsvacuüm, waarbij volgens de systematiek van de EVOA de kennisgevingsplicht geldt. Het praktische probleem is dat de marktpartijen maar ook de overheden zelf in de Aziatische landen niet of nauwelijks zijn ingesteld op de kennisgevingsprocedure; ze zijn de Bijlage VII-overbrenging gewend.
In de praktijk doen zich hierdoor problemen voor. De houding van lidstaten is namelijk wisselend. In Nederland heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) als bevoegd gezag voor de EVOA op haar website aangegeven tot aan de wijziging van de derdelandenverordening de bestaande beleidsregel[5] te volgen, dat wil zeggen dat in kunststofafvalstromen maximaal een mate van verontreiniging van 2% mag voorkomen. Met deze benadering meent de ILT voldoende in lijn te staan met de nieuwe codes B3011 en EU3011 die spreken van ‘nagenoeg vrij van verontreiniging en andere soorten afval’ en ‘nagenoeg uitsluitend bestaande uit één type kunststof’. Volgens de ILT laten deze formuleringen ruimte voor enige mate van verontreiniging door andere materialen of andere kunststoffen.
Zolang er geen gewijzigde derdelandenverordening is, hanteert de ILT de reactie die het niet-OESO-land eerder heeft gegeven voor de overbrenging van kunststofafval met de (oude) code B3010. Dit wel op voorwaarde dat het transport voldoet aan de nieuwe eisen die in B3011 staan: alleen bestemd voor R3 (recycling), hooguit één tussenopslag en nagenoeg uitsluitend bestaand uit één polymeer (monostroom). Een mengsel van PE, PP en PET is ook toegestaan, mits deze polymeren afzonderlijk worden gerecycled.
Indien elke lidstaat in Europese Unie het standpunt van de ILT zou innemen, dan viel de inbreuk op de wereldhandel in kunststofafvalstoffen nog wel mee. De Nederlandse benadering is echter niet generiek. Daardoor wachten de meeste EU-lidstaten op de gewijzigde derdelandenverordening en geldt wat hun betreft tot aan dat moment de kennisgevingsplicht, met alle complicaties van dien.
Het is voor marktpartijen wrang dat de wijziging van het Verdrag van Bazel directe belemmeringen in het kader van de EVOA met zich meebrengt sinds begin dit jaar. Uit de EVOA zelf volgt dat dit eigenlijk niet de bedoeling kan zijn. In artikel 37, lid 2, EVOA staat:
“Vóór de datum van toepassing van deze verordening stelt de Commissie een verordening vast waarin de antwoorden op de verzoeken uit hoofde van lid 1 worden verdisconteerd, en stelt zij het krachtens artikel 18 van Richtlijn 2006/12/EG opgerichte comité hiervan in kennis.”
Het wettelijk systeem gaat er derhalve vanuit dat de derdelandenverordening vooraf gaat aan inwerkingtreding van de EVOA. Met het oog op de beginselen van legaliteit en rechtszekerheid lijkt dit ook een voor de hand liggende volgorde. Toen de herziene EVOA in 2007 in werking trad, werd deze bepaling reeds met voeten getreden en dat is nu dus wederom het geval.
Daar komt nog bij dat van enkele belangrijke importlanden in Azië ondertussen al de formele reactie in relatie tot de gewijzigde EVOA bekend is gemaakt, maar dat desondanks gewacht moet worden op codificatie van dergelijke reacties in de derdenlandenverordening. Dit terwijl in artikel 37, lid 3, EVOA staat dat:
“Indien een land in zijn antwoord verklaart dat bepaalde overbrengingen van afvalstoffen niet aan controle worden onderworpen, is artikel 18 mutatis mutandis op deze overbrengingen van toepassing.”
Zodra derhalve het antwoord van een land bekend is gemaakt, is artikel 18 van de Verordening
Recycling in EU
En zo weten we dat na meer dan een kwart eeuw EVOA, die voor het eerst in werking trad in 1994, er toch steeds weer nieuwe problemen opdoemen voor exporterende bedrijven. Al kan daar tegenover gezet worden dat het juist de bedoeling is van de EU om de wereldwijde export in kunststofhandel aan banden te leggen. In het nieuwe actieplan voor een circulaire economie maakte de Europese Commissie in maart vorig jaar al bekend dat er maatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de EU haar afvalproblemen niet naar derde landen uitvoert.[6] Met als hoger doel dat de Europese recyclingindustrie haar capaciteit blijft vergroten om uit afval op de thuismarkt in de EU meerwaarde te halen.
Voetnoten
1. EU-Verordening
2. Vernoemd naar het voormalige Tweede-Kamerlid Lansink
3. Raadsbesluit 2019/638
4. Inclusief andere EER-landen
5. Bestuursrechtelijke handhaving verontreinigd papier-, kunststof- en metaalafval 2015
6. Mededeling van de commissie, 11 maart 2020, COM (2020) 98 final
