arrow close icon-chevron-left icon-chevron-right icon-twitter icon-facebook icon-linkedin icon-zoom icon-trash icon-user icon-cart icon-search
Douane Handelspolitieke maatregelen, Ontwijkingsbepaling

Hoge heffingen: dan verplaatsen we toch gewoon de productie….

De laatste tijd zijn regelmatig handelspolitieke maatregelen in het nieuws. Nadat de Verenigde Staten eerder dit jaar hoge invoerheffingen introduceerden op staal en aluminium uit de EU, sloeg Europa terug met de invoering van eveneens hoge heffingen op verschillende Amerikaanse producten. Ook veel aandacht kreeg de invoering van een (voorlopige) antidumping heffing op elektrische fietsen uit China. Eén van de eerste reacties van importeurs die geconfronteerd worden met extra heffingen op hun producten is: “nou dan verplaatsen we toch gewoon de productie”. De vertegenwoordigers van Harley Davidson maakten een dergelijke opmerking, toen de extra heffing op Amerikaanse producten werd ingevoerd. Ook de importeurs van elektrische fietsen lieten in het NRC van 23 augustus 2018 optekenen, dat zij de fietsen in het vervolg wel elders zouden laten produceren om aan de heffingen te ontlopen. Maar gaat dat wel zo makkelijk? Een blik op de relevante bepalingen van het Douanewetboek van de Unie (DWU) laat zien dat dat helemaal niet zo makkelijk gaat, en dat de bepalingen in het DWU bovendien véél strenger zijn dan de vergelijkbare bepalingen uit het vroegere CDW. Alle reden dus om eens nader naar de regeling te kijken.
  1. De wettelijk regeling in het kort

Alle handelspolitieke maatregelen hebben gemeen dat de verschuldigdheid van de heffingen is gekoppeld aan de oorsprong van de goederen. Met “oorsprong” wordt kort gezegd bedoeld, waar het product is gemaakt of geproduceerd, opdat de heffingen alleen gelden voor de goederen die in het getroffen land zijn gewonnen of geproduceerd.

Het vaststellen van de oorsprong van een goed kan echter knap ingewikkeld zijn. Allereerst kent het douanewetboek verschillende regels voor het vaststellen van de oorsprong van een goed, afhankelijk van het doel waarvoor de oorsprong van het goed moet worden vastgesteld. Zo zijn tariefpreferenties (kortingen op het invoerrecht) op grond van bijvoorbeeld vrijhandelsovereenkomsten of associatieverdragen gekoppeld aan de oorsprong van de goederen. Voor dat doel moet de oorsprong worden getoetst aan de oorsprongsregels uit de betreffende vrijhandelsovereenkomst of het associatieverdrag.  Die oorsprong wordt aangeduid als “preferentiële oorsprong”. Wanneer het echter gaat om handelspolitieke maatregelen, zoals bijvoorbeeld antidumpingheffing of compenserende rechten, dan moet de oorsprong van de goederen worden vastgesteld aan de hand van de zogeheten “niet-preferentiële” oorsprongsregels. Die niet-preferentiële oorsprongsregels zijn opgenomen in artikel 59 e.v. van het DWU.

Als hoofdregel geldt dat goederen van (niet-preferentiële) oorsprong zijn uit het land waarin (in een daartoe ingerichte onderneming) de laatste ingrijpende, economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden, die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt.[1]

  1. Verplaatsen van de productie

Stel dat een Chinese fabrikant van elektrische fietsen zijn productie verplaatst van China naar bijvoorbeeld Turkije. Zijn de fietsen dan vervolgens van Turkse oorsprong? Om die vraag te kunnen beantwoorden zal eerst moeten worden nagegaan of de assemblage in Turkije de laatste economische verantwoorde bewerking is geweest waarmee een nieuw product is ontstaan, dan wel of die assemblage het laatste belangrijke fabricage stadium vormde.

De vraag of en wanneer een assemblage in het algemeen een dergelijk belangrijk fabricagestadium vormt, is al jaren geleden door het Hof van Justitie uitgewerkt en beantwoord. Voor de geïnteresseerde lezers: het gaat om de zaak van Brother International (C-26/88). Wellicht is het nog aardig om te vermelden dat ik recent bij de Rechtbank een geschil heb aangebracht over de vraag of de assemblage van zonnepanelen een laatste belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt, zodat op dit punt nog enige jurisprudentie kan worden verwacht. 

In mijn voorbeeld over de assemblage van elektrische fietsen ga ik er vanuit dat met die assemblage wel degelijk een nieuw product ontstaat en daarom het laatste belangrijke fabricage stadium vormt, zodat de elektrische fietsen van oorsprong zijn in het land waar de fietsen worden geassembleerd, te weten Turkije. Daarmee lijkt de opzet te kunnen slagen. Het Douanewetboek kent echter een venijnige bepaling waarin staat dat als vervaardigingshandelingen zijn verplaatst met als doel om handelspolitieke maatregelen te ontwijken, die vervaardigingshandelingen moeten worden genegeerd.

  1. Ontwijkingsbepaling

In artikel 33 van de Gedelegeerde Verordening bij het DWU is namelijk bepaald dat een bewerking in een ander land toch als niet-economisch verantwoord wordt beschouwd, als die bewerking tot doel had de toepassing van handelspolitieke maatregelen te vermijden.[2]

Ter volledigheid merk ik op dat de Basisverordening omtrent Antidumpingheffingen in het algemeen (Vo 2016/1036) ook voorziet in de mogelijkheid om een algemene anti-ontwijkingsmaatregel te treffen als uit onderzoek blijkt dat op grote schaal sprake is van ontwijking.[3] In de hierboven aangehaalde bepaling gaat het echter om een individuele beoordeling aan de hand van de vraag of de productie verplaatst is om de handelspolitieke heffingen te vermijden en laat ik die algemene anti-ontwijkingsmaatregel buiten beschouwing.[4]

Dat de ontwijkingsbepaling daadwerkelijk wordt toegepast, blijkt uit een recent arrest van de Hoge Raad over precies deze problematiek.[5] Het gaat in dat geval om biodiesel van Amerikaanse oorsprong die in Canada is vermengd met biodiesel van Canadese oorsprong. Voor biodiesel van Amerikaanse oorsprong geldt een antidumpingheffing; op biodiesel van Canadese oorsprong niet. Als gevolg van het vermengen in Canada krijgt de biodiesel in beginsel Canadese oorsprong. Aan de orde is dan de vraag, of het mengen in Canada uitsluitend tot doel had om de antidumpingheffing op Amerikaanse biodiesel te ontwijken. In die zaak speelt ook dat de Engelse douaneautoriteiten Bindende Oorsprong Inlichtingen (BOI’s) hadden afgegeven, die de Canadese oorsprong bevestigden, hetgeen voor het Gerechtshof aanleiding was om de Canadese oorsprong in stand te laten. Volgens de Hoge Raad echter gaat de anti-ontwijkingsbepaling voor en moet het Gerechtshof alsnog onderzoeken of de vemenging in Canada uitsluitend ten doel had om de antidumpingheffing te ontwijken. Derhalve een interessante zaak om in de gaten te houden.

Interessant is ook de vergelijking van de huidige bepaling uit het DWU met de vergelijkbare bepaling uit het vroegere CDW. Die bepaling luidde: Indien ten aanzien van bepaalde bewerkingen vaststaat, of op grond van vastgestelde feiten het vermoeden is gewettigd, dat daarmee slechts ontduiking wordt beoogd van de bepalingen die in de Gemeenschap op goederen uit bepaalde landen van toepassing zijn, kunnen de daardoor verkregen goederen in geen geval worden geacht op grond van artikel 24 van oorsprong te zijn uit het land waar deze bewerkingen hebben plaatsgevonden.

Vergeleken met die oude bepaling uit het CDW vormt de nieuwe bepaling in het DWU, een potentieel explosief onder elke productieverplaatsing, als het gaat om productie van goederen waarvoor handelsmaatregelen gelden. Ten eerste was onder het CDW nog vereist dat met de bewerkingen in een ander land ontduiking werd beoogd van de handelspolitieke maatregel. Onder het DWU kan de bewerking in het andere land al worden genegeerd als sprake is van ontwijken.[6] Het begrip ontwijken heeft naar mijn mening een veel neutralere lading zodat ook volledige bonafide situaties onder de bepaling kunnen vallen.

Ten tweede, en nog belangrijker, is dat niet langer vereist is dat ontwijking van de heffing het enige doel van het verplaatsen van de productie is geweest, maar voldoende is dat het vermijden van de heffing een doel is geweest, al lijkt het mij verstandig als de douaneautoriteiten de regel wel uitleggen als dat verplaatsing van de productie het enige doel moet zijn geweest. 

De assemblage in Turkije, uit ons voorbeeld, lijkt dus te kunnen worden genegeerd bij het vaststellen van de niet-preferentiële oorsprong van de elektrische fietsen, als het doel van het verplaatsen van de assemblage is geweest om antidumpingheffing te vermijden. In dat geval zal de oorsprong moeten worden bepaald aan de hand van de zogeheten ‘residuele regel’ en dat betekent meestal, dat oorsprong gelijk is aan de oorsprong van de meeste materialen die in het product, in dit geval de fiets, zijn verwerkt.

  1. Conclusie

Het verplaatsen van de productie in reactie op handelspolitieke maatregelen zal, gelet op de ruime bewoordingen van de ontwijkingsbepaling, niet automatisch tot gevolg hebben dat de heffingen niet langer van toepassing zijn. Zeker niet als de fabrikant of de importeur door journalisten laat optekenen, dat de productie zal worden verplaatst om aan de heffing te ontkomen. Dat is natuurlijk wel de kat op het spek binden. Anderzijds, meen ik dat het beoogde land natuurlijk toch wel wordt getroffen als bedrijven het land verlaten om elders te gaan produceren, dus of deze anti-ontwijkingsbepaling nou zo bijdraagt aan het doel van de handspolitieke maatregelen is de vraag. Feit is vooralsnog dat importeurs van goederen waarop handelspolitieke maatregelen gelden, bedacht moeten zijn op verplaatsing van de productie om de heffingen te ontwijken.

Voetnoten

[1] Artikel 60, lid 2 DWU

[2] Artikel 33 van de Gedelegeerde Verordening 2015/2446 bij het Douanewetboek van de Unie

[3] Artikel 13 van Vo 2016/1036

[4] Overigens is onder WTO nog stééds onduidelijk wanneer sprake is van ontduiking en hoever anti-ontwijkingsmaatregelen eigenlijk mogen gaan.

[5] Arrest van de Hoge Raad van 15 juni 2018 met nummer 16.03249

[6] In de Engelse tekst wordt thans gebruik gemaakt van de termen “avoid” waar vroeger “circumvent” stond