arrow close icon-chevron-left icon-chevron-right icon-twitter icon-facebook icon-linkedin icon-zoom icon-trash icon-user icon-cart icon-search icon-chat
Europese Richtlijn voor douaneboetes bij overtreding van douanewetgeving
Douane Douaneboetes

Europese Richtlijn voor douaneboetes bij overtreding van douanewetgeving

Hoewel het douanerecht door de EU is vastgesteld, is het beboeten van overtredingen van douanewetgeving volledig gebaseerd op nationale wetgeving. Nadat uit onderzoek bleek dat er om die reden grote verschillen bestaan in de handhaving van de douanewetgeving heeft de Europese Commissie een nieuwe Richtlijn voorgesteld ter harmonisatie van de sancties op overtredingen van douanewetgeving.

1. Inleiding

Het voorstel voor deze richtlijn is een logisch vervolg op recente voorstellen van de Europese Commissie om strafrech­telijke sancties te harmoniseren. In 2012 heeft de Europese Commissie al een voorstel gepubliceerd om strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt te harmoniseren (1). Ook is een paar maanden geleden het voorstel om een Europees Openbaar Ministerie op te richten goedgekeurd.(2) Eind 2013 kwam de Europese Commissie dan met een voorstel voor een Richtlijn waarmee de sancties op overtredingen van douanewetgeving worden geharmoniseerd.

Aanleiding om de richtlijn voor douaneboetes op te stellen was het onderzoek dat de Europese Commissie heeft gedaan. Uit dit onderzoek bleek dat 8 van de 24 lidstaten, die aan het onderzoek meewerkten, geen administratieve boetes opleg­gen voor overtreding van het douanerecht, maar uitsluitend strafrechtelijke sancties. Uit dat onderzoek bleek ook dat in 13 van de 24 lidstaten alleen een sanctie kan worden opgelegd als opzet, onzorgvuldig of roekeloos gedrag kan worden aangetoond. Bovendien bleek dat het in 9 van de 24 lidstaten niet mogelijk is om een rechtspersoon aansprakelijk te stellen voor een overtreding. Tot slot bestaan tussen de landen grote verschillen in verjaringstermijnen.

Al die verschillen in de handhaving van douanewetgeving, belemmeren volgens de Commissie een goede werking van de interne markt, en daarom wil de Commissie die verschillen wegnemen.

2. Opbouw van de Richtlijn

De voorgestelde Richtlijn introduceert drie categorieën van overtredingen, met voor elke categorie een eigen boeteschaal. Daarnaast wordt ook verjaring, jurisdictie en strafbaarheid van rechtspersonen geregeld. Het voorstel is te vinden onder nummer COM 2013/0432 en zou – als het voorstel wordt aangenomen - uiterlijk mei 2017 door de Lidstaten moeten zijn geïmplementeerd, precies één jaar nadat het nieuwe Unie- Douanewetboek in werking treedt.

Zoals gezegd worden overtredingen in het voorstel overtre­dingen in drie categorieën ingedeeld. De eerste, en lichtste categorie, bestaat uit overtredingen van douanewetgeving zonder dat sprake is van enige vorm van schuld. In artikel 3 van het voorstel wordt daartoe een hele lijst van mogelijke overtredingen opgesomd, waaronder bijvoorbeeld abusie­velijke onttrekking aan het douanetoezicht. Ik verwacht dat het bijvoorbeeld ook gaat om situaties waarbij goederen zijn aangegeven onder een verkeerde goederencode, waardoor te weinig rechten zijn afgedragen, zonder dat de aangever schuld of nalatigheid kan worden verweten.

De tweede categorie bestaat uit overtredingen van de dou­anewetgeving die het gevolg zijn van nalatigheid. Die lijst is opgenomen in artikel 4. Als ik mag afgaan op de jurisprudentie over het begrip ‘nalatigheid’ in de zin van artikel 239 CDW (terugbetaling van invoerrechten in bijzondere omstandig­heden) dan zal voor de vraag of sprake is van nalatigheid ook met name rekening moeten worden gehouden met (i) de complexiteit van de wettelijke regeling en (ii) met de beroepservaring en (iii) de zorgvuldigheid van de betrokken ondernemer.(3)

Tot slot is er een derde categorie opgenomen in artikel 5 van de Richtlijn voor opzettelijke overtredingen van douanewetge­ving (misdrijven) zoals bijvoorbeeld het opzettelijk verstrek­ken van onjuiste gegevens aan de douane.

In het voorstel is verder bepaald dat uitlokking van een opzet­telijke overtreding, en medeplichtigheid aan een opzettelijke overtreding eveneens strafbaar is. Met uitlokking wordt bedoeld de situatie dat iemand een ander aanzet tot het plegen van een misdrijf, zoals bijvoorbeeld een importeur die een douane-agent aanzet om een onjuiste aangifte in te dienen, waarbij overigens de expediteur op de hoogte is van de onjuistheid. Onder medeplichtigheid valt het opzettelijk behulpzaam zijn of opzettelijk gelegenheid geven voor het plegen van een misdrijf. In het algemeen geldt dat medeplich­tigheid en uitlokking alleen strafbaar zijn, als sprake is van opzet. In de Algemene Douanewet staat echter een bijzonderheid, namelijk dat medeplichtigheid aan overtredingen ook strafbaar is (10:16 ADW). Voor de praktijk betekent dat, dat een veel bredere kring van personen wordt bedreigd met strafrechtelijke sancties uit de Algemene Douanewet. Ik ben benieuwd of die bepaling na implementatie van deze Richtlijn kan worden gehandhaafd.

3. Bandbreedte voor sancties

In het voorstel staat ook dat de lidstaten sancties moeten opleggen, die in evenredigheid zijn met de overtreden norm zijn maar wel voldoende afschrikkende werking hebben. Het voorstel geeft hiervoor per categorie de onder- en bovengrens aan.

Grenzen voor (‘eenvoudige’) douaneovertreding in categorie 1:

a. Een geldboete van 1 % tot 5 % van de waarde van de goederen indien de douaneovertreding betrekking heeft op specifieke goederen;

b. een geldboete van € 150 tot € 7.500 indien de douaneovertreding geen betrekking heeft op specifieke goederen.

Grenzen voor douaneovertreding in categorie 2 (nalatigheid)

c. een geldboete tot 15 % van de waarde van de goederen indien de douaneovertreding betrekking heeft op speci­fieke goederen;

d. een geldboete tot € 22.500 indien de douaneovertreding geen betrekking heeft op specifieke goederen.

Grenzen voor douaneovertreding in categorie 3 (opzet):

e. een geldboete tot 30 % van de waarde van de goederen indien de douaneovertreding betrekking heeft op speci­fieke goederen;

f. een geldboete tot € 45.000 indien de douaneovertreding geen betrekking heeft op specifieke goederen.

De Commissie had er natuurlijk ook voor kunnen kiezen om de hoogte van de boete te baseren op de invoerheffingen die de douane is misgelopen als gevolg van de overtreding. Daarmee zou dan wel de discussie zijn ontstaan of de invoer-BTW ook als benadeling moet worden aangemerkt, als de importeur die gelijk in aftrek zou hebben kunnen brengen omdat de importeur recht heeft op aftrek van voorbelasting.

Het voorstel stuurt dus aan op boetes ter grootte van een percentage van de waarde van de goederen, en dat betekent dat het potentieel om hoge boetes kan gaan voor ‘relatief’ lichte overtredingen als de waarde van de zending maar groot genoeg is. Als de zending een waarde heeft van € 1.000.000 is een boete van 1% nog steeds € 10.000,- .

Boetes zullen overigens altijd in redelijke verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding. Dat is onder andere neergelegd in artikel 5:46 van de Algemene Wet Bestuursrecht waarin staat dat een boete moet worden afge­stemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, en waarbij zo nodig rekening wordt gehouden met de omstandigheden waaron­der de overtreding is gepleegd. Het bestuursorgaan legt een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Ook het voorstel voor de Richtlijn bevat een dergelijke bepa­ling. Bepaald is namelijk dat de douane bij het vaststellen van de hoogte van een boete rekening moet houden met alle relevante omstandigheden van het geval. Het gaat daarbij dus ook om de verhouding tussen de ernst van de overtreding en het nadeel dat daardoor is ontstaan. Te denken valt aan geval­len, waarbij een medewerker bijvoorbeeld te goeder trouw is afgegaan op informatie van derden, of het bedrijf niet bekend was met de details van een ingewikkelde regeling, of met een wijziging in de regelgeving. Ook kan de douane er rekening mee houden dat een overtreder eenvoudig niet de middelen heeft om een hoge boete te voldoen. In alle gevallen is het aan de douane, en eventueel de rechter, om te beoordelen of er omstandigheden zijn die maken dat een boete moet worden gematigd.

Het voorstel lijkt overigens te suggereren dat de boete bij een eenvoudig verzuim altijd tussen 1% en 5% van de waarde van de goederen moet liggen, en 1% dus een soort mini­mum boete is. Op basis van de evenredigheidsbepaling uit artikel 12 van de Richtlijn ga ik er vanuit dat ook een boete van 1% kan worden gematigd als de feiten en omstandighe­den maken dat een matiging passend is. Bovendien heeft het Europees Parlement een minimum boete, in het hierboven vermelde voorstel voor aanpak van fraude, verworpen omdat minimumstraffen volgens het Europees Parlement geen recht doen aan de diversiteit van de rechtsstelsels en de behoefte aan rechterlijke beoordelingsvrijheid.

4. Verjaring

De verjaringstermijn in het voorstel bedraagt vier jaar, begin­nend op de dag waarop de douaneovertreding is begaan. De verjaring wordt gestuit door elke aan de betrokken persoon gemelde handeling, van de bevoegde autoriteit, in verband met een onderzoek of gerechtelijke procedure met betrekking tot de douaneovertreding. De verjaringstermijn vangt bij elke stuitingshandeling opnieuw aan. De gehele vervolgingsproce­dure mag echter niet langer duren dan acht jaar, na aanvang van de verjaringstermijn.

Deze bepaling over verjaring wijkt af van de in Nederland geldende verjaringstermijnen. In Nederland variëren de verjaringstermijnen van 3 tot 20 jaar, en bij sommige ernstige delicten is verjaring zelfs uitgesloten. Hier geldt dat elke daad van vervolging, de verjaring stuit, óók ten aanzien van anderen dan de vervolgde. Met de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan, maar bij overtredingen vervalt het recht tot strafvordering na tien jaren en ten aanzien van misdrijven na een maximaal twee maal de voor het misdrijf geldende verjaringstermijn.

Bij implementatie van de Richtlijn zal de verjaring voor doua­neovertredingen dus aangepast moeten worden. Het stuiten van de verjaringstermijn kan dan alleen door een mededeling aan de betrokken persoon, en niet meer door een handeling ten aanzien van anderen dan vervolgden.

5. Jurisdictie

Om te voorkomen dat een overtreder in meerdere landen wordt vervolgd, is in de jurisdictiebepalingen afgebakend welk land bevoegd is om een overtreding te bestraffen. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan een geval waarbij een Duitse impor­teur, goederen in Nederland aangeeft voor het vrije verkeer, en daarbij oorsprongcertificaten overlegt die - naar wordt gesteld - in het Verre Oosten zijn vervalst en de betreffende goederen, na de invoer, door heel Europa heeft verspreid. Welk land mag dan een sanctie opleggen?

Het voorstel geef een hele ruime jurisdictie regeling. De pleger van een overtreding van douanewetgeving mag worden vervolgd door de autoriteiten van de lidstaat waar de doua­neovertreding geheel of gedeeltelijk is begaan, maar ook door de lidstaat waar de persoon die de douaneovertreding heeft begaan, een onderdaan is, alsmede door de lidstaat waar de goederen zich bevinden, waarop de douaneovertreding betrekking heeft.

Zonder een duidelijke jurisdictiebepaling zouden er meerdere lidstaten naast elkaar vervolging kunnen instellen. Daarom bepaalt de Richtlijn tevens welke van deze lidstaten het alleenrecht tot vervolging krijgt. Als een lidstaat naast de handhaving van het douanerecht ook een strafrechtproce­dure is begonnen tegen dezelfde persoon in verband met dezelfde feiten, dan zal die lidstaat, de jurisdictie hebben. Anders zal de lidstaat, die als eerste handhavend optreedt, de jurisdictie hebben.

6. Harmonisatie van sancties is een goede zaak 

De Richtlijn voor sancties op het overtreden van douanewet­geving past in een recente trend om ook handhaving van Europese wetgeving te harmoniseren. Ik vind dat een goede ontwikkeling omdat een overtreding van een Europese regel, dan in elke lidstaat op dezelfde wijze zal worden vervolgd en ongeveer even hoog zal worden beboet of bestraft.

Voetnoten

1 COM 2012/0193

2 De lidstaten moeten nog wel (unaniem) instemmen voordat het kan worden uitgevoerd.

3 Söhl & Söhlke C-48/98 18