arrow close icon-chevron-left icon-chevron-right icon-twitter icon-facebook icon-linkedin icon-zoom icon-trash icon-user icon-cart icon-search icon-chat
Afval

Circulaire economie verankerd in afvalwet

Circulaire economie verankerd in afvalwet

De term circulaire economie is in de politiek en de economie al enige jaren een gevleugeld begrip. Echter, in de (Europese) wetgeving met betrekking tot afvalstoffen is het concept van de circulaire economie nog niet dominant. Met de wijziging van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen komt daar verandering in en is de circulaire economie niet meer alleen in beleid vertaald maar ook in de wet verankerd.

 

1.     Inleiding

In een circulaire economie wordt ernaar gestreefd te voorkomen dat afval ontstaat door hergebruik van producten en materialen. De bestaande wettelijke definities en normen met betrekking tot afvalstoffen zouden dit streven kunnen belemmeren.[1]

Het afvalstoffenrecht kent definities en normen die het risico in zich hebben dat producten en materialen al snel tot afval worden gekwalificeerd. En dat is niet het oogmerk van de circulaire economie, die vooral op het principe van benutting van diezelfde producten en materialen als grondstof is gebaseerd.

De wet- en regelgeving voor afvalstoffen komt voort uit de tijd dat er serieuze problemen waren met betrekking tot het ontstaan en de verwijdering van afval. Met specifieke regels voor afvalstoffen probeerde de wetgever de nadelige gevolgen hiervan voor het milieu te beperken. Om zoveel mogelijk grip te krijgen op de afvalproblematiek, werd een veelomvattende definitie van afval in de wet opgenomen. De definitie van afval is anno 2019 nog altijd van gelijke strekking als ten tijde van de eerste wettelijke Europeesrechtelijke definitie uit 1975.[2] Een afvalstof is: “elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.[3]

Hoewel de afvaldefinitie ongewijzigd is gebleven, is het besef dat er verantwoord met het milieu moet worden omgegaan zowel bij burgers als bij bedrijven sterk doorgedrongen. Hierbij kan het afvalstoffenrecht een belemmerende factor zijn. De marktbeperkingen die de afvalwetgeving kent, kunnen een negatieve uitwerking hebben op preventie, hergebruik of recycling. Immers, toepassing van het afvalstoffenrecht houdt additioneel allerlei administratieve verplichtingen in en brengt extra kosten met zich mee.[4] In commercieel opzicht kunnen door de afvalkwalificatie marktpartijen afhaken vanwege de mindere economische vrijheid binnen een afvalregime. Alleen daartoe vergunde bedrijven mogen afvalstoffen accepteren en verwerken. Dat kan er toe leiden dat het afvalstoffenrecht onbedoelde marktverstoringen teweegbrengt en in ieder geval ongewenste administratieve en economische gevolgen heeft. Dat zou de circulaire economie in haar ontwikkeling belemmeren.

 

2.     Circulaire economie in beleid

Het concept van de circulaire economie staat al enige jaren hoog op de politieke en economische agenda. Het EU-actieplan voor de circulaire economie uit 2015 (‘Maak de cirkel rond’)[5] en het daarop volgende EU-pakket voor de circulaire economie vormden een belangrijke aanzet en in Nederland kan gewezen worden op bijvoorbeeld het Rijksbrede programma voor de circulaire economie uit 2016[6] en het Grondstoffenakkoord uit 2017. In het Landelijk Afvalvalbeheerplan 3[7] is een speciaal hoofdstuk gewijd aan de circulaire economie. In het LAP3 staat: “Doordat het LAP ook een invulling is van een aantal verplichtingen dat volgt uit de Wet milieubeheer en de Kaderrichtlijn afvalstoffen, heeft het LAP meer functies dan alleen de uitvoering van het Rijksbrede programma Circulaire Economie. Overheden zijn wettelijk verplicht om bij al hun besluiten die raken aan afvalbeheer rekening te houden met het LAP.” Vanwege de bindende werking van het afvalbeheerplan wordt het LAP gezien als een manier om ambities voor de circulaire economie vast te leggen en ook daadwerkelijk af te dwingen, bijvoorbeeld met het instrument ‘minimumstandaard’. Of met beleid ten aanzien van internationaal transport van afvalstoffen waarbij bepaalde innovaties worden beschermd en gestimuleerd alsmede met een juiste beoordeling of een materiaal een afvalstof is of niet, zodat de beperkingen van afvalregelgeving vervallen wanneer deze niet nodig zijn.

 

3.     Gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen

Ondanks alle goede bedoelingen die voor de bevordering van de circulaire economie in beleid zijn uitgedrukt, gold tot voor kort dat in de afvalwetgeving zelf de circulaire economie nog maar mondjesmaat was verankerd. Daar is nu verandering in gekomen. Op Europees niveau is met Richtlijn 2018/851 van 30 mei 2018[8] een aantal wijzigingen doorgevoerd in de Richtlijn 2008/98 betreffende afvalstoffen, veelal genoemd de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Met deze wijziging wordt onder meer beoogd het afvalstoffenbeheer in de Europese Unie te verbeteren met het oog op de bevordering van het beginsel van de circulaire economie. De wetswijziging voert terug op het EU-actieplan voor de circulaire economie.

 

In artikel 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen staat voortaan: “Bij deze richtlijn worden maatregelen vastgesteld om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door afvalproductie en de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen, door de algehele gevolgen van het gebruik van hulpbronnen te beperken en door de efficiëntie van dergelijk gebruik te verbeteren, die van cruciaal belang zijn voor de overgang naar een circulaire economie (…)”  Op deze manier wordt afvalstoffenbeheer getransformeerd tot duurzaam materialenbeheer met oog voor duurzame productie en consumptie, gericht op de totale levenscyclus van producten zodanig dat hulpbronnen behouden blijven en de kring wordt gesloten.

 

Aangezien de definitie van ‘afvalstof’ nog steeds dezelfde is, kunnen daarmee de doelstellingen op het gebied van de circulaire economie niet bevorderd worden. Dat kan wel door stoffen en voorwerpen als ‘bijproduct’ te beschouwen of door ze een ‘einde-afvalstatus’ toe te kennen. Door aan stoffen of voorwerpen de kwalificatie bijproduct of einde-afval te geven, wordt het afvalstoffenrecht namelijk verder buiten werking gesteld en kunnen marktpartijen op reguliere wijze hiermee omgaan. Waar voor afvalstoffen nog toepassingen gevonden kunnen worden in de sfeer van nuttige toepassing of verwijdering, geldt dat de markt zonder de belemmeringen van het afvalstoffenrecht veel meer ruimte voor nieuwe toepassingen van gebruikte grondstoffen c.q. materialen biedt.

 

De wettelijke regeling voor zowel bijproducten als de einde-afvalstatus in artikel 5 en 6 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is niet nieuw, maar de wijziging van de Kaderrichtlijn heeft beide opties wel kracht bijgezet in het kader van de circulaire economie. Beide bepalingen kennen in de nieuwe opzet meer dynamiek.

 

4.     Bijproduct

Artikel 5 gaat over bijproducten. Een stof of voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie daarvan, kan als een bijproduct worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: (a) zeker hergebruik, (b) onmiddellijk gebruik zonder verdere andere behandeling dan die welke bij normale productie gangbaar is, (c) integraal onderdeel van een productieproces en (d) rechtmatig gebruik. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan is er geen sprake van een afvalstof. Let wel: een bijproduct bereikt dus niet het stadium van afvalstof.

 

De gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen dwingt lidstaten van de Europese Unie om ‘passende maatregelen’ voor bijproducten te nemen. Strikt genomen zijn de voorwaarden zelf niet gewijzigd, maar de overheid moet dus daadwerkelijk in actie komen om in voorkomende gevallen stoffen of voorwerpen als bijproduct te benoemen. In de oude situatie kon de overheid in zekere zin achterover leunen en afwachten of marktpartijen een beroep zouden doen op de status van bijproduct.

 

Artikel 5 lid 2 geeft de Europese Commissie de mogelijkheid om gedetailleerde criteria te bepalen voor specifieke stoffen of voorwerpen die een bijproduct zijn. Op grond van het eveneens gewijzigde artikel 38 wordt door de Europese Commissie een elektronisch register aangelegd waarin de nationale criteria die voor bijproducten (en trouwens ook voor einde-afval) worden ontwikkeld, worden bijgehouden.

 

5.     Einde-afval

Bij einde-afvalcriteria, geregeld in artikel 6 van de Kaderrichtlijn, gaat het wel om afvalstoffen, maar die niet langer zo beschouwd hoeven te worden vanwege een nuttige toepassing, waarbij voldaan moet worden aan de volgende voorwaarden: (a) gebruikelijke toepassing voor een specifiek doel, (b) er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp, (c) voldoet aan technische voorschriften en voor producten geldende wetgeving en normen en (d) geen ongunstige milieu- of gezondheidseffecten. Bij toekenning van de einde-afvalstatus, is het afvalstoffenrecht niet langer van toepassing, met ook dan de grotere vrijheid op de markt.

 

De einde-afvalvoorwaarden zijn in artikel 6 van de gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen min of meer gelijkluidend, al kent de eerste voorwaarde onder a wel een subtiel verschil. In de voorgaande richtlijn ging het om een stof of voorwerp dat gebruikelijk wordt toegepast. Nu gaat het om een stof of voorwerp dat is bestemd om te worden gebruikt. Hierdoor biedt deze voorwaarde meer flexibiliteit, omdat reeds voorafgaande aan de toepassing zelf de einde-afvalstatus kan intreden.

 

In vergelijking met de voorafgaande versie van de Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn de einde-afvalvoorwaarden voortaan bovendien vatbaar voor directe toetsing. In de oude situatie moesten eerst nog specifieke criteria worden opgesteld met inachtneming van diezelfde voorwaarden.[9] Net als bij artikel 5 worden nu passende maatregelen van nationale overheden verwacht. Materiaal dat niet langer afval is moet op grond van het nieuwe lid 5 van artikel 6 wel voldoen aan de wetgeving inzake chemische stoffen en producten.

 

6.     Richtsnoeren

In de overwegingen ten aanzien van de wijziging van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen wordt aangegeven dat de Europese Commissie richtsnoeren moet opstellen voor een uniforme interpretatie en toepassing in de praktijk van de definitie van ‘afvalstoffen’, met inbegrip van de term ‘zich ontdoen van’, waarbij rekening gehouden moet worden met “circulaire bedrijfsmodellen waarin bijvoorbeeld een stof of voorwerp wordt overgedragen van een houder aan een andere zonder het voornemen om zich van die stof te ontdoen.” Daarbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld de retourlogistieke systemen in de detailhandelssector, waarbij transporteurs na aflevering van goederen verpakkingsmaterialen mee terugnemen naar de sorteerafdeling van het distributiecentrum.

 

Met de verankering van het streven naar een circulaire economie in de Europese wetgeving, wordt een belangrijke stap voorwaarts gemaakt. Met een wettelijke basis voor besluitvorming en beleid, krijgt de overheid een sterkere positie om bij te dragen aan de ontwikkeling van een circulaire economie. En het bedrijfsleven krijgt tegelijkertijd de kans om circulaire initiatieven en innovaties binnen de wettelijke kaders tot uitvoering te brengen.

 

 

[1] Zie Met recht naar een circulaire economie, Mr R.G.J. Laan, Circulaire economie gebaat bij non-circulaire rechtspraak, pag. 65 e.v. VMR 2017-1, Boomjuridisch

[2] Gedoeld wordt hier op de oorspronkelijk Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen uit 1975

[3] Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98, artikel 3 onder 1

[4] Denk hierbij aan acceptatieprocedures, registratieverplichtingen, vergunningen en ontheffingen, etc.

[5] Europese Commissie, COM (2015) 614 final

[6] Nederland circulair in 2050, september 2016

[7] www.lap3.nl

[8] Richtlijn (EU) 2018/851, 30 mei 2018,  Pb EU, 14-6-2018, L 150/109

[9] Zie EU HvJ, 28 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:264